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国家安全监管总局 国家煤矿安监局


国家安全监管总局 国家煤矿安监局关于进一步加强煤矿安全监控系统装备联网和维护使用工作的通知


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤矿安全监管和煤炭行业管理部门，各省级煤矿安全监察机构，司法部直属煤矿管理局，有关中央企业：

2007年，各地区、各煤矿企业认真落实《国务院安委会办公室关于进一步加强煤矿安全监控系统建设和监督管理的通知》（安委办〔2007〕11号），积极推进煤矿安全监控系统安装和区域联网工作。截至2007年底，全国3452处高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井全部装备了安全监控系统，低瓦斯矿井安装率达到87.5%，248个产煤县（市）实现区域联网，联网矿井达到9712处，为防范和减少瓦斯事故发挥了一定的预警作用。但也存在一些突出问题：有的煤矿特别是小煤矿安全监控系统形同虚设，没有发挥预警作用；探头数量不足、安装位置不正确、不定期校验的现象普遍存在；部分地区监控系统安装进度缓慢；部分区域网络监控中心管理制度不健全、应急响应滞缓、处置能力差。为有效防范和遏制重特大瓦斯事故，巩固瓦斯治理攻坚战成果，真正发挥好安全监控系统的预警作用，提高应急处置能力，现就进一步加强煤矿安全监控系统装备联网和维护使用的有关事项通知如下：

一、扎实推进煤矿安全监控系统装备工作

地方各级煤炭行业管理部门和煤矿安全监管部门要加紧落实装备计划，明确装备期限，强力推进煤矿安全监控系统装备工作。尚未安装煤矿安全监控系统的煤矿，必须按照《煤矿安全监控系统及检测仪器使用管理规范》（AQ1029-2007）的要求限期装备。在用系统不符合《煤矿安全监控系统通用技术要求》（AQ6201-2006）的，必须限期进行系统更新或改造。改造的重点：一是采用统一显示格式的系统软件；二是按新的MA标志证书确认的系统配置安装或更换稳定性为15天以上的传感器或传感元件等关联设备，严禁使用未经国家授权的安全生产检测检验机构进行安全联检的关联设备。

二、切实做好安全监控系统的维护管理，发挥其预警和断电作用

煤矿企业要健全完善各种规章制度，确保安全监控系统正常运行。要制定瓦斯事故应急预案、安全监控岗位责任制、操作规程、值班制度等规章制度，配备足够的管理、维护、检修、值班人员，对监控系统实施管理和维护。管理、维护人员必须熟悉监控系统的性能，掌握管理、维护技能，经培训合格后持证上岗。

煤矿企业要严格按照《煤矿安全监控系统及检测仪器使用管理规范》（AQ 1029-2007）的规定设置各类传感器。甲烷传感器必须按照规定的位置、地点和报警、断电浓度以及断电范围进行设置，并按规定的周期对甲烷超限断电闭锁和甲烷风电闭锁功能进行测试，保证甲烷超限断电和停风断电功能的准确可靠。要正确选择监控设备的供电电源和连线方式，保证监控系统的断电和故障闭锁功能。对设备老化、技术落后、超过规定使用年限、更新不经济或无法修复的安全测控仪器，要按照有关规定强制报废或淘汰。

煤矿企业要完善应急处置措施，充分发挥监控系统预警作用。要保障系统主机双机或多机备份，中心站双回路供电并配备不小于2小时在线式不间断电源；中心站实行24小时值班制度，对系统报警、断电、馈电异常信息，立即采取断电、撤人、停工等应急处置措施。

三、实现安全监控系统区域联网，推进区域技术服务机构建设

重点产煤县（市、区）的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井必须实现区域联网，并逐步将低瓦斯矿井纳入区域监控网络；有条件的地区要实现多级联网。实现区域联网的各产煤县（市、区）应建立健全网络中心值班制度、岗位责任制、瓦斯日报制度、安全监控数据分析汇报制度等各项管理制度，培训和配备足够的专业技术人员和具有高中以上文化程度的值班人员，确保网络正常运行并发挥其监测、控制和预警作用。地方各级煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门要根据联网情况，按照“分级监管、分级响应”的原则，建立非正常处置程序和应急预案，对瓦斯超限、停风、馈电状态异常等情况做出准确及时反应，并根据预警情况，在实践中摸索和完善应急措施，为防止重特大瓦斯事故提供重要保障。

煤矿企业要落实《煤矿安全监控系统及检测仪器使用管理规范》（AQ1029-2007）的有关规定，保障煤矿安全监控系统的维护、管理和使用。具备条件和能力的大中型煤矿，都应积极筹措资金，培训人员，建立监控系统管理机构；重点产煤县（市、区）要建立区域性煤矿安全监控系统技术服务机构，服务本区域和周边中小型煤矿；辖区内没有重点产煤县（市、区）、矿点较为分散的市（地）应以市（地）为单位建立区域性煤矿安全监控系统技术服务机构，满足本市（地）中小型煤矿的服务需求。

四、加强安全监控系统监管监察

各级煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要按照《国务院安委会办公室关于进一步加强煤矿安全监控系统建设和监督管理的通知》要求，加强对煤矿安全监控系统的监管监察。对监管或监察范围内的煤矿尚未安装煤矿安全监控系统的，一律责令停产整顿，提出限期装备的要求；逾期仍不装备的，提请地方政府予以关闭。对监控系统不能正常使用，传感器安装地点不正确、数量不足、数据不准、未按规定调校，断电闭锁装置失灵或未定期进行功能测试，以及测控数据没有传输到中心站的煤矿，要依法严肃查处。

二○○八年二月二十八日
挪用公款罪客观要件的反思与重构

作者：绳宝森、郭小锋、李旺城


【内容摘要】挪用公款罪通说的客观要件为“归个人使用”和“（挪后）公款用途”，针对这一观点进行剖析与反思，重构符合挪用公款罪本质特征的客观要件——“挪用行为”，使得挪用公款罪之规定更为科学化、合理化。
【关键词】 挪用 归个人使用 公款用途 客观要件

《刑法》第384条第1款规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪…”据此可断，挪用公款罪的构成要件主要涵盖“挪用公款归个人使用”和“公款用途”两部分。而“公款用途”部分又可分为“消费型挪用公款”、“营利型挪用公款”和“非法型挪用公款”，其客观要件也是各不相同，从而极大地丰富了挪用公款罪客观要件的内涵。但是，随着对挪用公款罪研究的不断深入和近十年实践经验的积累，发现刑法及相关立法解释、司法解释所规定的挪用公款罪客观要件存在一些不合理因素，值得进一步商榷和探讨。
一、“挪用公款归个人使用”应否作为挪用公款罪的客观要件
笔者认为，“挪用公款归个人使用”不应规定为挪用公款罪的客观要件。其理由如下：
1、 挪用公款归个人使用仅表明公款去向，与挪用公款罪构成要无关。一般认为，犯罪构成是建立在行为的严重社会危害性的基础之上的，因而在考察决定挪用公款社会危害性程度的因素时，
2、 主要应立足于与挪用行为本身有关的因素，如挪用数额、挪用情节等。至于挪用公款后究竟归个人使用还是归单位使用，反映的只是公款的去向问题，与挪用行为本身并无直接联系。
2、挪用公款归个人使用作为挪用公款罪客观要件，破坏了刑事法律体系条文之间的内在统一性和协调性[1]。一般认为，在认定贪污罪的过程中，非法占有的财物去向不影响贪污罪的成立，只是作为量刑的法定或酌定情节，因而即便行为人在非法占有财物后将其挥霍、捐赠或归公所有也是如此。而刑法通论认为，贪污罪和挪用公款罪都属于贪污贿赂类型的犯罪，均为国家工作人员利用职务上的便利实施的犯罪，既侵害了公共财物的所有权（挪用公款集中体现侵害公款使用权）也侵害了国家工作人员职务行为的廉洁性，故两者之间具有相似性和类比性。从罪与罪之间在构成要件上相互协调的角度看，贪污罪不区分归个人占有、使用还是归个人占有、使用，均构成贪污罪，那么挪用公款罪也不应当区分归个人使用还是归单位使用。
3、挪用公款归个人使用的社会危害性程度较挪用公款归单位使用的社会危害性程度要大，没有科学的理论依据。立法者之所以将挪用归个人使用情形评价为犯罪行为，而将挪用公款归单位使用情形排除在犯罪之外（后来全国人大常委会的立法解释对此有所松动），其主要着眼于“偿还能力”大小。但是，在评价挪用公款的社会危害性时应更多地关注挪用公款的数额、情节等方面，而不应过分考虑公款的偿还能力，即便挪用的公款不能偿还或者全部偿还，可以作为量刑情节予以考虑。实质上，立法者作这种无谓的区分，混淆了定罪与量刑之间本质的区别，将量刑阶段时考虑的因素提至定罪阶段，必然会导致罪状内涵的缩小，不利于打击和预防犯罪。
4、挪用公款归个人使用在理解与解释问题上出现了种种的困惑，也决定应取消“挪用公款归个人使用”这一客观要件。实践中，对“挪用公款归个人使用”的理解存在很大争议，对此司法机关和立法机关也是一再作出解释。例如，1998年4月6日最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为挪用公款给本人使用或者给他人使用，抑或给私有公司、私有企业使用；2001年9月18日最高人民法院又通过的《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用和为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用；2002年4月28日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为供本人、亲友或者其他自然人使用，以个人名义将公款供其他单位使用和个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益。尽管每一次解释都具有其进步性和合理性，但是距离《刑法》第384条之规定却越来越远，已将“挪用公款归个人使用”解释得面目全非。笔者认为，产生分歧的根源在于立法者在画“蛇”后又多添一“足”——挪用公款归个人使用，致使后来越描越黑[2]。
二、“公款用途”应否作为挪用公款罪的客观要件
针对挪用公款归个人使用的三种不同用途，法律及司法解释相应规定了不同的挪用数额和挪用时间：公款用于营利活动、非法活动以外的，需挪用公款数额较大并且超过3个月未还才构成挪用公款罪；公款用于营利活动的，只需挪用公款数额较大即可构成挪用公款罪；而公款用于非法活动的， 既无挪用数额的限制，也无挪用时间的限制。这时，公款用途对挪用公款罪的成立起着决定性作用，实质上已成为挪用公款罪客观要件之一。但是，笔者认为，公款用途不应作为挪用公款罪的客观要件，其理由为：
1、公款用途属于犯罪动机的范畴，一般不应构成犯罪的客观要件。刑法通论认为，犯罪目的和犯罪动机存在本质性的区别。犯罪目的是行为人希望通过实施犯罪行为达到某种危害社会结果的心理态度，而犯罪动机则是刺激犯罪人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内心起因就性质而言[3]，犯罪目的总是违法，犯罪动机则不一定违法。就行为对客体所起的作用来说，目的行为必然要侵害一定的客体，但动机行为则不一定对客体构成侵犯。因而在刑事司法中，总是根据目的行为定罪，而不是根据动机行为定罪。也正是基于此，刑事立法只能把目的行为规定为犯罪构成的客观要件，动机行为则于犯罪的成立不生影响[4]。。据此，《刑法》第384条对挪用公款罪客观要件的规定有悖于这一规律，因为在挪用公款犯罪过程中“挪用”行为属于目的行为，而挪用公款后支配公款行为属于动机行为，其公款具体用途并不影响挪用公款罪的成立。
2、公款用途并没有侵害挪用公款罪的犯罪客体。就行为对犯罪客体的作用来说，侵害公款使用权、国家工作人员职务的廉洁性的，是挪用公款中的“挪用”行为——目的行为，而非对公款后续的支配行为——动机行为，即便有些支配行为（如挪用公款进行赌博、走私等）也侵害了某种犯罪的客体，但其侵害的是另一种法律关系和犯罪客体。因而，从挪用公款的社会危害性来看，“挪用”行为总是违法的，伴随着社会的危害性，而公款支配行为则不一定违法，也不一定具有社会危害性。例如，行为人因投资证券的需要而挪用公款30万元，这里的挪用30万元是目的行为，是违法的，也是具有社会危害性的；投资证券则是动机行为，显然这一动机并不违法，也不具有社会危害性。又如行为人将挪用的公款给亲人治病，给孩子缴纳上大学的学费这一行为本身，并不是危害社会的行为。这表明了，挪用公款之后的公款具体用途的“支配行为”对挪用公款罪的构成并无影响。因此，刑法无需将公款用途的“支配行为”规定为挪用公款罪的客观要件。
3、将公款用途作为挪用公款罪的客观要件，同样破坏了刑事法律体系条文之间的内在逻辑关系。从犯罪客体上看，贪污罪和挪用公款罪同属于贪污贿赂犯罪，侵犯的是同类客体，具有同质性。而根据刑法规定发现，贪污罪中并没有将贪污后的公款用途作为贪污罪的客观要件，但是在实践中存在行为人贪污后公款用于营利活动、非法活动或其他活动的情形，这与刑法和相关司法解释对挪用公款罪的具体用途进行浓墨重彩的规定的做法形成了鲜明的对比，导致了刑法条文内在逻辑结构的失调。同样刑法对其他侵犯财产权能的犯罪，如受贿罪、职务侵占罪、盗窃罪、诈骗罪（不包括挪用资金罪）等均未以用途作为犯罪的构成要件。因而，刑法关于挪用公款罪用途的规定是有悖于刑法体系内在的逻辑关系。
三、“超过3个月未还”应否作为“消费型”挪用公款罪的客观要件
笔者认为，“超过3个月未还”不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件。其理由为：
　　1、将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一，不符合“挪用”一词的内涵。所谓“挪用”是指临时或暂时挪作他用，用完即还，其中包含了“临时”和“归还”之义，所以无需作出超过3个月未还的重复规定，否则，容易造成误解和歧义。例如，有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款时间超过3个月且在案发时未主动归还，也即如果挪用公款超过3个月，但在案发时已经归还的，便不符合挪用公款罪的法定构成要件，不应视为犯罪。也有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款在3个月期限内未归还的，构成犯罪，而如果在3个月内归还的，则不构成犯罪。
　　2、从刑诉法关于酌定不起诉的规定看，“超过3个月未还”也不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一。刑法之所以规定“消费型”挪用公款行为需要超过3个月未还，其主要的考虑是刑法的谦抑性原则和这类行为的社会危害性不大，尤其在行为人家人患有严重疾病的情况下而挪用公款的，法律实际上是允许短期的挪用公款，既体现法律的人道主义又体现法律的规范作用。看似合理，但是结合刑事诉讼法进行考察，发现上述情形完全可以通过不起诉原理予以解决，而非刑法在违背常人共识和理解的前提下刻意地去体现谦抑性和人道主义之规定。
3、行为人挪用公款（“消费型”）不超过3个月案发如何定性。按照现行刑法规定，行为人的挪用公款行为显然不构成犯罪。这样会导致一种很有意思的现象，行为人是否构成犯罪与检察机关侦查或侦破时间紧密相关，如果3个月后案发、公款未还的，则构成挪用公款罪，而如果3个月内案发、公款未还的，则不构成犯罪。但是，两行为并没有任何本质性区别，其结果却截然相反，原因在于不应将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件加以规定。
四、挪用公款罪客观要件应围绕“挪用”之行为进行重构
（一）命题必要性之论证
1、从挪用公款罪的本质特征看，长期以来，理论界和司法界较一致认为挪用公款罪的本质特征是“公款私用”。该观点的形成主要同挪用公款罪确立的历史背景相关，1988年1月21日全国人大会常委会通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》首次确定挪用公款罪，时值计划经济阶段，这时期私的领域被视为雷区，也是刑法重点打击的对象，当然在挪用公款罪的规定中也有所体现，如“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用…”其中，主体为“国家工作人员、集体经济组织工作人员”、行为性质为“挪用公款归个人使用”，集中反映了对“公款私用”的打击。后来的1997年刑法对挪用公款罪的规定基本沿用1988年之规定，而后的高法、全国人大常委会出台的相关解释也是对“公款私用”思想修正和完善。但事实上，当前经济体制实现了由计划经济向市场经济的转变，社会经济生活中人们已接纳私的形态，而且挪用公款的犯罪形态也不再局限于挪用公款归个人使用，其根基条件已发生了本质性变化。如若仍坚持“公款私用”为挪用公款罪的本质特征，并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件，势必导致挪用公款罪的外延缩小、法网疏漏，不利于打击和预防这类犯罪。因此，笔者认为，“挪用”行为才是挪用公款罪的本质特征，并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件。
2、从“挪用”行为的内涵与外延看，所谓“挪用”，从其字面上理解，“挪”即移动，“用”指用途或使用之义，但此处“用途”特指公款原本的用途，而并非指挪用后公款的用途，因而“挪用公款”指具体指改变公款原本用途而作他用。虽然其内涵较为简单，但是其包含的外延却极为丰富，“挪用”行为不仅涵盖了公款私用、公款他用，而且还涵盖了行为人谋取利益的挪用和不谋取利益的挪用等内容。事实上，立足于当今社会的需要和挪用公款的本意，挪用公款罪规范的对象应为国家工作人员利用职务之便将用途明确的公款挪作他用的行为。
3、从司法实践的角度看，围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观构成要件便于司法操作。事实上，操作方便与否在一定程度上决定某一罪名规定得是否合理，因为再好的规定最终还是要付诸实践。就目前挪用公款罪的司法实践而言，操作难度相当大，主要源于法律规定的赘琐所致。例如“归个人使用”要件，相关法律、立法解释、司法解释对此反复进行解释，最终确定其含义为“（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用；（2）以个人名义将公款供其他单位使用；（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益。”这里的“其他单位”是否包括个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业，以及个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，为何须要谋取个人利益等问题，都是法律对挪用公款罪客观要件规定赘琐的表现。实际上，不论以个人名义将公款供国有企业、法人资格企业使用，还是供个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业使用；也不论个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益，还是没有谋取个人利益，均应构成挪用公款罪。因此，笔者认为，法律没有必要进行这种赘琐的规定，相反可以将一些条件规定为情节犯或者加重犯。
（二）应围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观要件
根据刑法罪状原理，挪用公款罪围绕“挪用”行为构建挪用公款罪要件应采取简单罪状的形式进行表述。这样，直接涉及到挪用公款罪法律条文的修改。对照现行刑法条文，笔者建议作如下修改：
（刑法）第三百八十四条 国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
　　挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的，从重处罚。
修改后挪用公款罪的特征是：客体要件为侵害公款使用权和国家工作人员的廉洁性；客观方面表现为挪用行为，即擅自改变公款使用权或用途；主体要件为国家工作人员；主观方面为直接故意，即明知自己挪用公款的行为会发生社会危害的结果，并且希望这种结果发生；加重要件为挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物之行为。