《美国纠纷解决替代机制的新发展及对我国的启示》
武汉大学法学院 霍文丽 430072
纠纷解决替代机制又称非诉讼纠纷解决机制（普遍采用的英文缩写是ADR）起源于美国，是对诉讼之外的一系列纠纷解决程序的统称，主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。现如今世界各国都不同程度的面临着诉讼数量激增、诉讼费用高居不下、诉讼程序一再迟延的困境，ADR的产生对缓解这种紧张状况起到了积极作用。以高诉讼率著称的美国，90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决，并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系，这对化解社会矛盾，定纷止争起到了不可估量的作用。然而在我国，随着法治建设的深入开展，“法律至上”的观念深入人心，以前冷冷清清的人民法院，如今是门庭若市。人们将诉讼视为最为权威、公正的纠纷解决方式，遇事便对簿“公堂”，满以为这样就是拿起了法律武器捍卫了自己的权益，未免失之偏颇。诉讼的滥用只会导致有限诉讼资源的浪费，使法院不堪重负；另一方面加剧自我本位和对抗心理，弱化宽容与协作的美德，不利于社会秩序的稳定与和谐。人类社会充满了纷繁复杂的利益冲突，各种冲突具有不同的性质和轻重缓急，解决冲突和纠纷的方式应该也必然多样化，单一的诉讼模式根本不能满足现代法治的需要。上世纪90年代至今是美国ADR发展最为迅速、改革步伐最大的时期，1998年10月克林顿总统签署了《ADR法案》，进一步推动了其利用，并授权联邦地区法院制定具体实施细则。他山之石，可以攻玉。下面将主要介绍美国纠纷解决替代机制晚近的几点新发展，希望能对我国的法律工作者有所启发。
一、诉讼与非诉讼纠纷解决机制进一步融合
1925年美国《联邦仲裁法案》通过以前，美国法院一直对纠纷解决替代机制持排斥态度，要么拒绝承认与执行其裁决，要么把合同中的仲裁条款视为可任意撤消的。但在经历了七、八十年代 “诉讼爆炸”、积案如山的巨大压力之后，法院清醒的认识到必须寻找其他纠纷解决方式来分担诉讼的压力，实现纠纷的分流。因此一改对仲裁、调解等非诉讼方式的敌视态度，主动将它们与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解—诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立，通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。在美国许多地区，法律明确规定当事人在寻求司法救助之前，必须尝试ADR中的一种或多种解决方式，并把它作为提起诉讼的一个必要条件，如明尼苏达州法院规约的规定。
其中“法院附设仲裁”和“调解—诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。“法院附设仲裁”发展最为成熟，在宾夕法尼亚州，每年通过这种方式处理的案件多达35000件。它不同于传统意义上的仲裁，大多是法院强制进行的，而不是根据当事人的仲裁协议而展开；所作裁决也不是终局性的，如密歇根州联邦地区法院规定，当事人中任何一方可以在裁决作出后的30天内向联邦地区法院起诉。法院在整个过程中积极参与，为其提供仲裁员名单，送达文书。“调解—诉讼”有点类似我国司法实践中的法院调解，最大的不同就是我国的法院调解完全出自当事人自觉自愿，在美国则大多是强制性的，如离婚、劳动纠纷和小额债务纠纷等。需要指明的是，这种强制仅限于参与的强制，而不是指当事人必须接受处理结果，也不意味着剥夺当事人的诉权。诉讼与非诉讼纠纷解决方式的综合运用，使得在美国只有不到5%的起诉案件真正进入审判程序，大大降低了诉讼成本，避免了冲突升级。
二、调解制度飞速发展
上世纪90年代调解在美国获得了飞速发展，数量成爆炸性增长，尤其在涉外案件中，且发展得更加专业化。甚至有人担心它会威胁到仲裁业的生存。调解制度如此火爆当然有其独特的优势。首先，调解以妥协而不是对抗的方式解决纠纷，有利于维护需要长久维系的商业关系和人际关系；其次，调解更快捷，更简易，甚至干脆省去了某些调查取证及文字记录的工序；再次，在法律规范相对滞后的情况下，调解不必局限于法律的条条框框，允许当事人自主选择适用的实体规范，如地方惯例、行业习惯和标准等，作出的结果更加符合商业惯例和道德标准。最后，调解更加私秘，结果的具体细节不被公开，更能保护当事人的隐私和商业秘密。
美国调解的大量使用还有两个重要原因，第一，在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。第二，仲裁机构也把调解看成是促进争端解决的工具之一，尝试着把仲裁与调解相结合。最初这是中国涉外仲裁机构处理涉外民商事案件的独特做法，现在已被世界上许多国家所借鉴。美国仲裁协会（AAA）规定的标准仲裁模式中就包括调解—仲裁混合方式（mediation-arbitration hybrids）。AAA甚至用经济手段来刺激当事人使用调解，例如调解收取的费用十分低廉；又如若调解并没有完全解决争端，AAA将会把调解费用直接充入接下来在AAA进行的仲裁费用中，以减少当事人的开销。
三、ADR的服务质量不断提高
法律虽然给ADR制定出了合理的框架，但在实际操作中，仲裁员、居中调停者或第三人的专业经验、道德品质以及驾驭技巧显得尤为重要。美国最权威的非营利性仲裁服务机构美国仲裁协会（AAA），多年来不断尝试对仲裁员评选制度进行改革。过去AAA仲裁员名单中的人员大多是自愿的、非固定的、低回报的。他们有着不同的职业背景和教育背景，这使得仲裁员质量参差不齐。为改变这种状况，AAA大量减少了仲裁员的数量；提高了对法律从业经验的要求；制定了更加严格的职业培训计划。在仲裁员的选择与评估过程中更多的听取了客户的意见。在分配案件时，根据其以往工作的法学领域、学术专长及熟悉的法律地域综合考虑，大大提高了其工作质量。
此外，这十几年来美国营利性的ADR服务机构、ADR咨询中心如雨后春笋，专业性的从业人数大幅增加，与老牌的仲裁、调解机构展开了激烈的竞争。这些公司下大力气对自己的律师、专长及成功案例进行广告宣传。愈加激烈的市场竞争促使每个ADR机构不断完善自我，推陈出新。无形中也提高了ADR行业的整体水平。当然，竞争的最大的受益者还是广大民众。
四、律师和当事人对ADR的态度大为改观
很多时候，律师常常被看成美国大片中的“英雄形象”，用尽全身解数在法庭上与对手唇枪舌战。这种品质也往往被其当事人所赞赏，乐意投入大把的钞票与“敌人”一决高低。所以长久以来，若律师向其顾客推荐使用非诉讼方式温和的解决矛盾，常常会被看成是懦弱无能的表现。这种传统观念使得ADR的普及率大打折扣。如今情况则大不相同，大量的营利性和非营利性的ADR服务机构成立，一大批经过专业训练的拥有丰富ADR经验的律师涌现，使更多的律师或咨询机构敢于并乐于向顾客建议使用ADR。理由很充分，在美国使用ADR不但可以节省近65%的诉讼费用，还可以将耗时几个月甚至几年的诉讼时间缩短至三、四个星期。此外当事人不会再为把案件交给一个完全陌生的代理人而担心，而是能更加积极主动的参与到整个纠纷解决过程中来，发表自己的看法和意见。这也是越来越多的企业和个人放弃打官司转而选择ADR的主要原因。
五、对我国的有益启示
美国纠纷解决替代机制的发展经历了长期实践摸索到逐步完善的曲折过程，长久以来奉行的以法院为中心而否定自力救济的经典法治理念，随着社会的发展发生了重大的变化，表现出一条否定之否定的发展轨迹。曾经极力推行以司法诉讼为社会调整之最高和最佳的美国，在面对“诉讼爆炸”的现实危机之时，最终采取了以多元化的纠纷解决机制替代和补充司法中心地位的应变措施，其影响波及澳大利亚、英国、德国、日本等主要西方国家。我国正处于社会主义建设初期，更加需要一个和谐稳定的内部环境来发展经济，“滥诉”和“好诉”只会增加社会的不稳定因素，浪费有限的社会资源。吸收和借鉴他国的经验教训，可以作到未雨绸缪，以免亡羊补牢之苦。儒家文化崇尚以和为贵、以和为美，以和为善。中国的调解制度古已有之，源远流长。3000多年前的西周奴隶社会已经在官府制度中专设调解官，2000多年前的秦汉时期已建立起“乡官治事”的调解制度，把诉讼外的调解规定在乡、镇一级，此制度一直沿用至今。新中国的人民调解制度相当发达，具有宪法地位，在其鼎盛时期的20世纪80年代，年处理纠纷量是一审民事案件的17倍之多。但近几年由于社会组织结构发生了根本变化，人员的流动性、复杂性不断加剧，基层调解停留在相对萧条的状态，利用率不高。为了摆脱这种状况，2002年9月司法部和最高人民法院专门就人民调解问题召开了全国性会议，最高人民法院对人民调解协议的效力作出了专门的司法解释，司法部制定了规范人民调解工作的规章。这些举措说明了我国政府对非诉讼纠纷解决机制的高度重视。在未来的实践中，我们的司法部门还应勇于借鉴国外先进经验，大胆创造纠纷解决的新形式；对传统的人民调解制度进行改革，使其从粗放性的、规范性较低的简单形态上升到法治层面上来；加强对从业人员的管理培训，更好的为人民服务。
当今世界的时代理念正在发生转变，从冷战走向协作，从对抗走向对话，从单一价值走向多元化，从胜负之争走向双赢结局。小到一个家庭，大到国际社会，人们比以往任何时候都更注重交流与合作、尊重与宽容，这不仅仅是人类文明的进步，也是法治的进步。非诉讼纠纷解决机制恰恰迎合了这种时代理念，其发展前景不可限量。
参考文献：
1，范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社 2000版
2，Stephen K. Huber and E. Wendy Trachte-Huber，International ADR in the 1990's: the Top Ten Developments，Houston Business& Tax Law Journal，2001
3，Hon.Richard A.Levie,Recent Trends in Alternative Dispute Resolution, ADR Associates,LLC Washington,D.C.
包头市三废资源综合利用规定
内蒙古自治区包头市人民政府
包头市三废资源综合利用规定
(1994年11月23日包头市人民政府令第67号发布)
第一章 总则
第一条 为防治污染，整治环境，充分利用废气、废水、废渣(以下简称“三废”)资源，促进本市经济发展，根据国家开展资源综合利用的有关规定，制定本规定。
第二条 “三废”资源综合利用是指：设计规定的产品生产中所排放的废弃物经过再加工得到新的生产原料、产品或者作为原辅材料直接用于生产建设的行为。
第三条 本规定适用于本市所辖区域内的一切单位和个人。
第四条 包头市“三废”资源综合利用管理工作由包头市环境保护行政主管部门统一监督实施。
第二章 综合利用管理
第五条 企业有责任对其排放的废弃物进行开发研究。
第六条 排放“三废”的企业必须按年度向市环境保护行政主管部门申报所排“三废”的种类、数量、主要成份及综合利用情况。
第七条 排放“三废”的企业必须对所排废水实行清污分流，废渣按工艺和利用技术分排分存。清污分流的废水和分排分存的废渣名录，由市环境保护行政主管部门制定，并逐年修改补充。
第八条 排放“三废”的企业，产生可利用废弃物但未进行利用的，对产生的企业收缴“三废”资源补偿费，“三废”资源补偿费由市环境保护行政主管部门收缴。
缴纳“三废”资源补偿费的废弃物名录及收费标准见附表一。
第九条 在拟定新建、扩建、改建项目时，必须对排放的“三废”优先采用综合利用的方法进行处理，并纳入建设项目“三同时”管理内容。
第十条 排放“三废”的企业有优先利用废弃物的权利，但如不利用或利用方案1年内尚未开始实施，则可由其他单位或个人利用。
第十一条 排放“三废”的单位外供“三废”原料，必须与利用单位签定“三废”资源供需合同，合同期内排放单位必须保证供给，不得以任何借口停供。
第十二条 排放“三废”的企业对未加工处理的废弃物，应免费供给利用单位。对经过加工符合要求的废弃物，加工单位可适当收取加工费。
第十三条 设计单位在设计本市建筑项目时，在保证质量的条件下，应优先采用“三废”生产的建材制品。
第十四条 在市区内修筑道路时应采用粉煤灰和钢渣等废弃物代替沙石料构筑基层。
第十五条 利用单位取用“三废”资源时，必须保持“三废”储存场地的清洁，严禁在装卸途中对环境造成二次污染。
第十六条 建立“三废”资源综合利用基金，该基金纳入地方财政预算外管理，设立专户，专项使用。基金的收、管、用由市环境保护行政主管部门负责，并会同财政部门制定具体实施办法。
第十七条基金的来源：
(一)收缴的“三废”资源补偿费；
(二)污染治理专项基金拨入部分；
(三)违反本规定罚款的财政返还部分；
(四)基金借贷的利息收入；
(五)其他资金来源。
第十八条 基金的使用范围：
(一)“三废”综合利用项目的借贷；
(二)“三废”综合利用科技开发补贴；
(三)“三废”综合利用项目向银行贷款的贴息补助；
(四)“三废”综合利用项目的生产补贴；
(五)“三废”综合利用的奖励。
第十九条 向基金借贷的综合利用项目，经验收合格后可提出减免借贷申请，市环境保护行政主管部门可酌情减免向综合利用基金借贷的利息或部分本金。
第三章 优惠与奖励
第二十条 “三废”资源综合利用、治理污染、保护环境和节能项目，其投资项目税率为零。
第二十一条 企业利用《包头市工业“三废”资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税五年。
《包头市工业“三废”资源综合利用目录》见附录二。
第二十二条 凡粉煤灰、钢渣掺用量超过50％的建材制品，5年内免交所得税，掺用量40%至49％，4年内免交所得税；掺用量30％至39％的，3年内免交所得税。
第二十三条 对企业利用“三废”资源生产的产品，纳税有困难的，可按税收管理体制规定报经批准，给予适当定期减免税的照顾。
第二十四条 专用的“三废”原料运输车可报请交通管理部门批准免交养路费。
第二十五条 凡利用粉煤灰的企业，每利用1吨粉煤灰，可从收缴的“三废”资源补偿中获得1元5角补贴。
第二十六条 对在“三废”综合利用中作出成绩的下列单位和个人，由市环境保护行政主管部门给予表彰和奖励：
(一)积极开展“三废”综合利用研究并作出贡献的科技人员和在设计中采用“三废”综合利用产品的工程技术人员；
(二)积极引进、推进“三废”综合利用技术并取得显著成绩的单位和个人；
(三)在“三废”综合利用管理工作中取得显著成绩的单位和个人。
第二十七条 以上优惠由市环境保护行政主管部门认定证明，综合利用企业持认定证明到有关部门办理优惠手续。
第四章 罚则
第二十八条 有下列情形之一的，可以对单位给予警告并处5万元以下罚款：
（一）违反第6条，不按要求申报所排“三废”的种类、数量、主要成份及综合利用情况的；
（二）违反第7条，不按要求实行废水清污分流、废渣分排分存；
（三）违反第10条，排放可利用废弃物的企业，自己不利用，也不让他人利用的；
(四)违反第15条，造成二次污染的：
(五)违反第27条，弄虚作假的。
第二十九条 对不按规定缴纳“三废”资源补偿费的，限期补交，并交滞纳金。
第三十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向同级人民政府或者作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15目内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五章 附则
第三十一条 本规定由市环境保护局负责解释。
第三十二条 本规定自发布之日起旅行。
附表一 “三废”资源补偿费的收费标准
废渣名称
收费标准(元/吨渣)
铜渣
1.50
电解稀土
100.00
粉煤灰
3.00
煤矸石
1.20
燃煤炉渣
1.20
电石渣
3.00
硫酸烧渣
10.00
氢氟酸烧渣
6.00
煤焦油及渣
9.00
含铁尘泥
16.00
耐火炉衬
6.00
滤泥
3.70
废型砂
4.50
附表二 包头市工业“三废”资源综合利用目录
一、煤矿回收的硫铁矿、硫精矿、铝矾土、耐火粘土、瓦斯等。
二、有色金属冶炼企业回收的金、银、硫酸等。
三、黑色金属冶炼企业回收的铜、钴、铌和稀土等。
四、矿山回收的硫铁矿、铜矿、萤石、硫精矿、铁精矿等。
五、煤矸石、石煤、粉煤灰等生产的砖、加气混凝土、砌块、陶粒、水泥等建材制品。
六、粉煤灰中提取的漂珠、微珠、铁精矿、铝矾土、炭粉以及利用漂珠、微珠、铁精矿、铝矾土、炭粉生产的耐火材料、橡胶填料等产品。
七、冶金废渣中回收的富铁料、生产的金属、非金属、化工、建材产品及利用含铁尘泥生产的产品。
八、硫酸烧渣、氟石膏、盐泥等化工废渣生产的精矿、碱、建筑材料等产品。
九、甜菜渣、滤泥、废渣、废丝等生产的造纸原料、碎粒板、酒精、饲料等产品。
十、制革废渣、废革屑、猪毛等生产的油脂、铬化物、蛋白饲料、再生革及其他工业原料和产品等。
十一、其他废渣中回收的耐火材料、稀土产品、各种氧化物和金属等。
十二、煤焦油和焦油渣中生产的苯、奈和燃油等产品。
十三、化纤废水、化工废水、造纸废水、洗毛废水及其他废水生产的碎纤维、碱、羊毛脂、浆用PVP、粘结剂、硫酸钠等化工产品。
十四、有机废液和含营养物质废水生产的蛋白饲料、食用菌等产品。
十五、水质较好的工业废水养殖的饲料、水产品等。
十六、转炉、铁合金炉中回收的可燃气体和生产的产品。
十七、煤气、焙烧窑、空气分离、冶金废气、合成氨尾气、含氟废气等工业废气生产的硫、硫酸、二氧化硫、惰性气体、氟硅酸钠、冰晶石、硫铵等产品。
十八、生产余热、余压和低温热值燃料(煤矸石、石煤等)生产的热力与电力。
十九、木材加工的截头、刨花、锯沫等生产的产品。
