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土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因，是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡，使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此，要制度化地解决中国土地领域存在的问题，必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系，形成各方合理的利益结构，而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时，制度化的土地管理模式，也需要进行财税体制改革，改变中国土地管理的制度环境。
　　 近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来，适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的，反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的，土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排，没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制，造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在：（1）地方政府为了发展经济和地方财政收入，大量圈地，导致群体性事件频发；（2）农村集体和个人为避免土地被征，争相违法利用土地渔利，而无需承担相应的财产责任，导致国家和社会利益事实受损；（3）各地都没有动机保护耕地，导致土地滥用、耕地锐减；（4）土地腐败；（5）土地财政、房地产泡沫与住房困难，等等。土地管理（含拆迁）领域存在的问题，已经成为严重的政治和社会问题，必须妥善解决。

　　土地管理领域出现的矛盾和问题，其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系，就成为解决上述矛盾和问题的关键，也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案，尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度，对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查，运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上，本文试图针对土地管理领域存在的问题，对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想，为制度化地解决这些问题提供参考。

　　一、中国土地问题的根本原因：权利与义务的双重缺失与失衡

　　土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于目前我国土地管理制度中，土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

　　（一）农村集体土地和城市国有土地权利的失衡，导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

　　1978年以来，城市国有土地的财产权利逐步完善，但是，农村集体土地的财产权利则不完整，表现在如下方面。（1）在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。（2）在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相使用农村集体土地（政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地），导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

　　（二）征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致被征地拆迁人抗争

　　在征地过程中，赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准（约为耕地平均年产值的30倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

　　（三）不同地区土地开发权的失衡，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

　　目前，不同地区土地的开发权是不平等的，并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护，都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的，即通过行政权来规定某个区域用于非农开发，某个区域的耕地要进行保护，只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农业用地的价值低，被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。

　　（四）土地财产权利和义务的失衡，导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

　　与土地权利不完整相对应，土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实，也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地，一方面，有关土地管理的法律规定不可转让，但另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，进行相应的法律处罚，导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市，导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富，成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用，也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说，土地义务制度的缺失，导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

　　没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来，权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务，并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中，研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务，也不论其物业是否合法，使得包括被征地人在内的社会舆论都认为，被征地者应该得到的是物业市场价值的全部，而非扣除所有相应税费之后的剩余[2]，结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期，无谓地提高了征地拆迁的交易成本（如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要价的所谓“钉子户”，致使建设项目难以进行下去，既不利于城市的发展，也给相关居民生活带来不便。事实上，如果有完善的财产义务制度安排，相关人员并不能取得如此巨款，坐地暴富。长期以来，中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的，并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异，中国城市的发展既是农村贡献的结果，也实际上与其它地区的支持有关，因此，城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果，其增值自然不能完全归这些土地的所有者，而是需要缴纳相应的税费，以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失，这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例，在这些国家，既有完善的财产权利，也有完善的财产义务，其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定，既是对财产权利的尊重，也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务，只能导致社会不公平，也不利于耕地的保护。

　　二、制度化解决中国土地问题的根本途径：建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

　　按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[4]。因此，要制度化地解决中国土地问题，或者说土地管理制度改革的目标模式，必须满足如下要求：即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

　　目前，对于农村集体土地制度改革，有各种主张。概括起来，主要有如下几种。（1）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，赋予农村土地完整的财产权利，农村土地权利变更（包括征地），需按私有财产和市场经济规则进行[5]；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，赋予农民长期稳定的土地使用权[6]；（3）保留和完善集体土地所有制，赋予集体土地更充分的物权，包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7]；（4）实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8]；（5）搁置土地所有权的争议，将重点放在土地的用益物权方面，更好地保障农村集体土地的财产权利[9]；（6）提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿，征地必须基于公共利益目的，等等。这些主张，都有一个共同的特点，即不否认土地的收益权利，虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中，一些地方政府无视权益人的权利，低价强制征地拆迁，这类做法可以称为“行政义务视角”。

　　行政义务视角无视权益人的权利，已经受到广泛批评。但是，“权利视角”，在主张权利的同时，也忽视了相应的义务，也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿，权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能平衡国家、集体和个人之间的利益，既保障权利人的合法权益，也防止不当得利，避免国家和社会遭受损失。在现实操作中，国家总体上越来越尊重土地权利，提高补偿标准，主张合理补偿，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然没有一个公认的、科学的边界，故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权，本文主张明晰农村集体土地财产权利，但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国，土地具有社会保障功能，土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料，沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备（短期内很难完备），就业不充分的情况下，土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制，可能造成城市规划和城市用地交易成本过高，不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化，而是要找到既能明确集体土地财产权利，又能降低城市化成本的制度安排。

　　因此，一个合理的土地管理制度安排，应该形成一个合理的利益诱因结构，能够满足和实现各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具体而言，土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权；土地征用和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。这样，才能确立各方面的利益及其边界，既保障权益人合法权益，又防止不劳而获和不当得利，维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系，形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制，也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务，都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为，制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式，就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

　　三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

　　（一）健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动

　　明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义，财产权包括三个要素：（1）排他性地决定财产用途的权利；（2）排他性地享有财产收益的权利；（3）以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到，在产权缺乏明确而充分的法律保护下，农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标，导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为，其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指导下，农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此，应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

　　1．进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11]，农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体共同决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。

　　2．农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地拥有同样的财产权利，实行同地同权同义务，消除城乡建设用地的二元分割，农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

　　3．完善农村集体土地的民主管理制度，健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制，由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变，没有全体村民三分之二的多数通过，土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开，议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理，可以避免土地产权虚位的问题，应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

　　（二）健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益
云南省人大常委会


云南省公路养路费征收管理条例
云南省人大常委会


（1995年11月27日云南省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1995年11月27日公布1996年1月1日起施行）


第一条 为加强公路养路费征收稽查管理工作，促进公路交通事业的发展，根据《中华人民共和国公路管理条例》和国家有关规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 公路养路费（以下简称养路费）是国家向拥有机动车及从事营业性运输的拖拉机、畜力车（以下统称车辆）的单位和个人依法征收的用于公路养护、改善、建设和管理的专项事业费。
第三条 凡本省行政区域内拥有车辆，或者使用外国籍车辆、境外车辆的单位和个人（以下简称车主），都应当缴纳养路费。
第四条 符合国家减征、免征养路费规定的车辆，其减征、免征的具体范围和办法，由省交通行政部门拟订，报省人民政府批准执行。
第五条 省交通行政部门主管全省养路费征收稽查管理工作。地、州、市交通行政部门负责从事营业性运输的拖拉机、畜力车养路费的征收管理；省交通行政部门设立的养路费征收稽查机构（以下简称征稽机构）负责其他车辆养路费的征收稽查工作。公安、财政、物价、城建、农机、
银行等部门应当按照各自的职责，配合征稽机构做好养路费征收工作。其他任何单位和个人都无权征收养路费。
第六条 征稽机构依法行使养路费征收稽查职能，其主要职责是：
（一）宣传和执行养路费征收稽查的法律、法规、规章和政策；
（二）依法征收养路费，可以上路上户对车辆、车主缴纳养路费的情况进行稽查；
（三）对新增、转籍、过户、改装、报废、调驻车辆养路费的缴纳和减免情况进行查验；
（四）对车辆缴纳和减免养路费实施年度审验；
（五）依法查处违反本条例的行为。
第七条 征稽机构及其征稽人员应当认真履行职责，严格执法，秉公办事，维护国家利益，保护车主合法权益，接受群众监督，提高办事效率，不得在国家规定之外设卡、收费和罚款。
第八条 征稽人员执行公务时应当着统一制式服装，佩戴统一制发的标志，持统一制发的稽查证，使用专用停车示意牌。不符合上述规定的，车主有权拒绝稽查。
征稽机构上路稽查的专用车辆应当配有专用标牌，安装红蓝双色标志灯饰。
第九条 养路费征收标准，由省交通行政部门提出，经省物价、财政部门核定后，报省人民政府批准执行。
养路费票证按照国家规定统一印制和管理，征稽机构负责领用、核销。
第十条 凡在本省缴纳养路费的车主，除特殊情况外，应当按照自然年度包缴养路费。
因特殊情况并经车籍地征稽机构同意未按照自然年度包缴养路费的，车主必须在每月月末之前向车籍地征稽机构缴清次月养路费。
按规定缴清养路费的，由征稽机构发给养路费缴讫证。
第十一条 车辆立户、转籍、过户、改装、报废、调驻的，车主应当在有关部门批准前，持车辆有关证件到征稽机构办理养路费的缴费或者变更登记手续。
第十二条 符合减征、免征养路费规定的车辆，车主必须于每年第四季度到车籍地征稽机构申请办理次年减征、免征养路费核定手续。
经核定减征养路费的，按减征标准缴清养路费后，由征稽机构发给养路费缴讫证；经核定免征养路费的，车主应当在每季度末向征稽机构领取下季度免费证。
新增车辆符合减征、免征养路费规定的，征稽机构应当在接到车主申报后30日内给予办理减征、免征养路费手续。
第十三条 核定减征、免征养路费的车辆，如果改变使用性质、变更使用单位、参加营业性运输或者不按期办理减征、免征养路费手续的，应当缴纳全额养路费。
第十四条 上路行驶的车辆，驾驶员必须携带有效的养路费缴讫证或者免费证。
第十五条 征稽机构对车主缴纳养路费的情况进行年度审验后应出具养路费审验合格证明，凡未经征稽机构出具养路费审验合格证明的车辆，公安交通管理机关不予办理车辆年度检审及新增、转籍、过户、改装、报废和换牌证手续。
第十六条 征稽机构必须将征收的养路费全部存入银行专户，并按照规定时间上解省交通行政部门；省交通行政部门在收到上解款后应当及时缴存财政专户。
第十七条 对在养路费征收稽查工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府或者交通行政部门给予奖励。
第十八条 未按期足额缴纳养路费和违反本条例第十三条规定又不缴纳全额养路费的，由征稽机构责令补缴全额养路费，并按逾期天数每天加收应缴养路费1％的滞纳金；连续拖欠养路费3个月以上、6个月以下的，可以并处应缴养路费30％至50％的罚款；连续拖欠养路费6个月
以上的，可以并处应缴养路费50％至100％的罚款。
第十九条 在征稽查验中不能出示有效的养路费缴讫证、免费证或者车辆、车辆号牌、行驶证与缴讫证、免费证不一致的；不按规定进行养路费年度审验以及不按规定办理立户、转籍、过户、改装、报废、调驻车辆养路费手续或者变更登记手续的，由征稽机构处以50元以上、200
元以下的罚款；未缴纳养路费的，责令车主足额补缴。
第二十条 逃缴、拒缴、抗缴养路费的；故意使用伪造、变造养路费票证的，由征稽机构责令补缴全额养路费及滞纳金，可以并处应缴养路费1至5倍的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条 对拖欠、逃缴、拒缴、抗缴养路费的车主，征稽机构依法作出的处罚决定不能执行时，可以采取暂扣车辆或者暂扣驾驶证、行驶证的处理措施，并要求车主限期到征稽机构接受处理。暂扣驾驶证、行驶证的，由征稽机构开具省公安交通管理机关和省交通行政部门联合制发
的暂扣凭证。车主接受处理后，征稽机构应当及时退还暂扣的车辆或者驾驶证、行驶证。
暂扣车辆满6个月以上，车主不到征稽机构接受处理或者确实无力补缴养路费的，征稽机构可以将扣留的车辆交由拍卖机构拍卖，所得收入冲抵车主应缴的养路费、滞纳金和罚款，冲抵后多余的款项应当全部退还车主，不足应缴费款的，车主应当补足。
第二十二条 当事人对征稽机构作出的缴纳养路费、收取滞纳金、罚款、暂扣车辆、暂扣驾驶证、行驶证等处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起15日内，向上一级征稽机构申请复议；当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉；逾期
不申请复议、又不执行处理决定的，由作出处理决定的征稽机构申请人民法院强制执行。
第二十三条 征稽人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 本条例应用中的具体问题由省交通行政部门负责解释。
第二十五条 本条例自1996年1月1日起施行。



1995年11月27日