重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市三峡库区三期地质灾害工程治理项目管理实施办法的通知
重庆市人民政府办公厅
渝办〔2005〕75号
重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市三峡库区三期地质灾害工程治理项目管理实施办法的通知
有关区县（自治县、市）人民政府，市政府有关部门：
《重庆市三峡库区三期地质灾害工程治理项目管理实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二○○五年十月二十六日
重庆市三峡库区三期地质灾害工程
治理项目管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为了切实加强我市三峡库区三期地质灾害工程治理项目管理，有效预防和治理地质灾害，保护人民群众生命财产安全，根据《地质灾害防治条例》（国务院令第394号）和《重庆市地质灾害防治管理办法》（重庆市人民政府令第115号）的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于列入国家规划的重庆市三峡库区三期地质灾害（崩滑体、坍岸）工程治理项目（以下简称三期工程治理项目）。
第二章 项目组织领导和职责分工
第三条 三期工程治理项目实行市政府统一领导，市三峡库区地质灾害防治工作领导小组（以下简称市领导小组）统筹协调，区县（自治县、市）人民政府全面负责，行业主管部门牵头组织实施，相关部门按职责分工监督管理，市、区县（自治县、市）监督部门依法实施监督的组织管理体制。
第四条 市领导小组办公室（简称市三峡地防办）负责指导、协调和监督全市三峡库区三期地质灾害防治工作；制定三期地质灾害防治项目各项管理规定及技术要求；协调市领导小组成员单位，配合区县（自治县、市）人民政府做好三期地质灾害防治工作，指导和督促区县（自治县、市）做好三期工程治理项目管理工作；指导项目业主做好项目勘察设计、审查、申报等工作；负责组织、指导技术顾问单位、咨询评估单位做好技术服务工作；协调落实项目批复及投资计划；组织召开市领导小组联络员会议，落实市领导小组日常事务工作。
第五条 区县（自治县、市）人民政府对本辖区三期地质灾害防治工作负总责，对三期治理项目实行“防治任务、投资控制、质量工期、组织实施”总包干；负责按照规定组建和管理项目业主；负责投资控制，确保本地区的三期工程治理项目总体上不突破概算，确保工程资金的安全有效使用；负责工程质量监督及质量事故的调查处理；负责本级项目验收及备案；负责项目建成后的运行维护及监测工作；负责对本辖区参建单位的管理及违规行为的查处；比照本办法制定相应管理办法，明确本辖区内的组织领导体系和职责分工；加强廉政建设，强化项目管理和资金管理，建立健全项目的管理体系和资金监督网络体系。
建立区县（自治县、市）人民政府主要领导为第一责任人、分管领导为主要责任人、职能部门负责人为具体责任人、项目业主法定代表人为直接责任人的责任体系。区县（自治县、市）人民政府成立领导小组，加强对三期地质灾害防治工作的领导、监督、指导和协调，对重大问题集体研究决定。
第六条 市发展改革委作为综合管理部门参与三期工程治理项目管理，负责衔接国家发展改革委，参与协调中国国际工程咨询公司（以下简称中咨公司）等评估机构的评估工作；对三期工程治理项目进行稽查；指导、协调招投标工作；参与项目招投标监督和市级验收工作。
第七条 市国土房管局是三期地质灾害防治工作的行政主管部门，负责衔接国土资源部，落实三期工程治理项目规划；负责衔接中咨公司等评估机构的评估工作；负责组织、指导技术顾问单位审查重大设计变更，指导审图机构做好施工图及预算审查工作；按照有关规定做好审批工作；负责项目业主和参建单位登记备案及诚信档案的建立；负责施工图审查机构的确认。负责项目招投标监督管理，负责督促工程进度；督促区县（自治县、市）加强工程质量监管、以及对工程质量及安全事故进行调查处理；督促市地质环境监测总站做好施工图备案和工程质量稽查工作，负责组织市级项目竣工验收工作。
第八条 市财政局是三期地质灾害防治资金管理主管部门，负责制订全市三峡库区三期地质灾害防治资金管理办法并监督实施；负责衔接财政部落实三期工程治理项目防治资金；负责按投资计划及时拨付三期工程防治资金，并对资金使用情况进行监督；负责组织财经稽核，督促违规区县（自治县、市）及时进行整改，对违反财经纪律的按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）进行处理；监督指导区县（自治县、市）做好工程结算和项目竣工决算等工作；参与项目的招投标监督、设计变更审查、市级验收。
第九条 市审计局是三期地质灾害防治项目资金审计监督部门，负责衔接国家审计署；根据审计计划及市政府交办任务，负责对三期治理项目防治资金使用情况进行审计监督；负责督促区县（自治县、市）对审计处理问题及时进行整改，促进三期工程治理项目防治资金规范使用；负责对中介机构的工程结算和竣工决算审核报告的质量进行再监督；参与项目市级验收。
第十条 市监察局是三期地质灾害防治工作行政监督部门，负责对三期工程治理项目实施全过程监督；负责对三期工程治理项目开展行政效能监察和专项执法检查；负责对不履行或不正确履行职责，造成严重后果的相关责任人按照有关规定追究责任；负责查办重大违纪违法案件；参与项目市级验收。
第十一条 市移民局是三期地质灾害防治高切坡治理项目工作管理部门，负责衔接国务院三峡办；负责涉及库区移民和移民迁（复）建工程相关项目的协调；参与项目市级验收。三期地质灾害防治高切坡治理项目管理办法由市移民局负责制定。
第十二条 市建委与市国土房管局负责三期工程治理项目工程质量稽查工作，指导区县（自治县、市）人民政府做好工程质量监管；参与项目市级验收。
第十三条 市规划、水利、交通、市政、科技等行政主管部门参与涉及规划、水利、交通、市政、科研等相关项目的调查论证和协调、指导、监管工作，配合完善三期工程治理项目有关手续，协助指导区县（自治县、市）做好统筹工作，参与项目市级验收。
第三章 项目管理原则
第十四条 三期工程治理项目实行“以规划为基础、详勘定项目、概算定投资”的原则，分类分步组织实施。按照国家规定的程序和技术要求编制项目的勘察报告、初步设计（可研）及概（估）算，按程序申报审查批准。
第十五条 三期规划项目按照应急项目和非应急项目分类报批。应急Ⅰ类项目经国家审查初步设计及概算后开工建设；应急Ⅱ类项目经国家审查可行性研究报告、初步设计及概算后开工建设。非应急项目按国家有关规定报批。
三期应急项目中，经市政府及市级部门批准，地方自筹资金已提前实施治理的，区县（自治县、市）有关部门按照有关规定上报市三峡地防办初审后，上报国家审查批准，国家下达资金后予以归垫；经市政府及市级有关部门批准，提前开展了勘察设计等前期工作的，纳入三期工程治理项目统一管理。
第十六条 项目管理严格执行项目业主负责制、招投标制、工程监理制、合同管理制、质量竣工验收和责任追究制。工程质量实行终身负责制，项目业主及参建单位的法定代表人等有关人员按各自职责对经手的工程质量终身负责。
第十七条 由市三峡地防办聘请专业机构作为三期工程治理项目的技术顾问单位。技术顾问单位参与勘查设计书、勘查报告、初步设计的论证和审查；在项目实施过程中，帮助解决技术问题，对管理工作提供技术支撑。
第十八条 严格项目勘察设计、施工、监理、咨询评估等各个环节参建单位的资质审查，实行市场准入退出制和登记备案制。承担三期工程治理项目的勘查、设计、施工、监理等参建单位必须具有国土资源部颁发的地质灾害治理甲级资质，并按照规定登记备案，参与建设的勘查、设计、施工、监理的主要工程技术人员也要登记备案。严禁有工程质量不良记录的单位和挂靠单位参与建设，严禁违规转包、分包工程。凡发现违规转包、分包、挂靠的参建单位，按照国家和重庆市的有关规定和招投标文件及合同约定，严格处理。
第四章 项目申报和审查程序
第十九条 三期工程治理项目申报要与移民迁建规划、计划、进度紧密结合，优先申报受三峡工程三期水位蓄水影响的库区岸线、人口集中的城镇和居民点的崩滑体、塌岸治理项目。防治措施要多方案比选，首选技术先进可靠、经济适用、投资合理的方案。对结合防护堤、港口工程以及城市建设实施的综合整治项目，要客观科学地论证项目的可行性、可操作性和投资经济效益。
第二十条 项目业主委托专业队伍按照技术要求和有关规定编制完成勘查设计书、勘查报告、可研报告、初步设计及概算后，项目所在区县（自治县、市）国土资源行政主管部门提出审查申请，经技术顾问单位、咨询评估单位按照规定组织专家审查合格后，由有关行政主管部门按职能予以审批和认定。
第二十一条 严格按照项目审批文件及技术要求开展施工图设计，不得擅自变更建设地点、建设性质、建设内容、建设规模、建设标准等，建设内容及施工图预算控制在国家审批文件之内。对施工图文件实行机构审查制，施工图审查机构必须按照国家审批文件、技术要求等有关规定严格审查，确保工程安全和投资控制。
施工图文件一经审查备案，区县（自治县、市）及项目业主不得擅自进行修改和调整。如遇特殊情况确需变更的，必须严格按照有关规定程序报批。凡未经批准自行调整或造成既成事实后再报批的，超出的概算由区县（自治县、市）自行承担，并追究相关责任人员的行政责任。
第五章 项目组织实施
第二十二条 项目业主负责项目申报、项目组织实施、质量控制、资金管理、后期运行维护及监测等工作。
第二十三条 项目主体工程开工前，项目业主必须完成各项施工准备工作，其主要内容包括：
（一）施工用地的征用和房屋等障碍物的拆迁，特别是要联系移民部门完成涉及施工场地的三、四期移民迁建工作；
（二）提供施工的“三通一平”等；
（三）具备必需的生产、生活临时建筑设施；
（四）依据批准的初步设计完成了施工图设计，施工图文件及预算已审查合格的，按照有关规定选定监理单位和施工单位，监理及施工人员、设备等已经到位；
（五）完成工程质量监督的有关手续；
（六）提供工程建设需要的其他条件。
在开工准备工作结束后，项目业主向区县（自治县、市）国土资源行政主管部门递交开工申请，区县（自治县、市）国土资源行政主管部门按照上述条件核准备案后下达开工令，并抄报市三峡地防办、市地质环境监测总站。
第二十四条 项目招标。按照国家和市政府有关规定，三期治理项目的勘查、设计、施工、监理以及重要材料采购等，除国家和市政府批准的特殊项目外都要进行招标。业主委托招标代理机构集中招标，市、区县（自治县、市）发展改革（计划）、国土、财政、监察部门共同监督。具体招投标实施办法另行制定。
第二十五条 工程质量管理。按照“政府监督、项目业主负责、社会监理、企业保证”的要求，建立健全质量管理体系。各项目所在区县（自治县、市）人民政府负责三期工程治理项目建设和质量监督管理，加强对三期工程治理项目业主、参建单位的建设行为的监督，严格查处建设中的违规行为。
区县（自治县、市）人民政府委托当地具备建设工程质量监督资质的机构具体负责工程质量监督，按照地质灾害治理工程质量评定标准等有关规定实施监督，并出具监督报告。
项目业主要配备足够的工程技术人员，派驻现场业主代表，配合监理单位做好工程质量、工期、资金的控制管理。
监理单位要严格履行合同，按照国土资源部制定的地质灾害防治工程监理规范及有关规定，实行24小时“旁站式”监理，负责工期、质量、投资控制及施工安全和现场的组织协调。
施工单位要严格按投标文件规定及合同约定组织施工，按照地质灾害治理工程施工技术规定编制施工组织设计，报经监理单位审批后执行。施工中加强监测，确保施工安全和崩滑体等地质灾害体的安全。
第二十六条 资金管理。按照《财政部关于印发三峡库区三期地质灾害防治资金管理办法的通知》（财企〔2005〕108号）和《市财政局、市国土房管局、市发展改革委、市审计局、市监察局关于印发重庆市三峡库区三期地质灾害防治资金管理暂行办法的通知》（渝财建〔2005〕128号）以及有关规定，严格管理资金。建立市级财政稽核制度，加强财经稽核，确保资金安全有效使用。
各区县（自治县、市）要按照有关规定，严格资金拨付程序，建立财经稽核、专项审计、行政监察的资金监管机制。项目所在区县（自治县、市）财政部门要加强资金监管，向项目业主派驻财务总监。
区县（自治县、市）人民政府全面管理本辖区项目，加强投资控制和资金管理，项目投资均应控制在国家批复的概算范围之内。个别因地质条件复杂等不可预见因素造成重新勘查、设计变更的项目需要增加投资的，必须按照程序逐级上报审查批准后组织实施。对项目的节余资金，按照程序报经市政府有关部门批准后，可用于本辖区的地质灾害治理。在审计和稽查中被发现管理不严、超出概算、或挪用挤占项目资金的，按照有关规定追究行政责任；触犯刑律的，移交司法机关处理。
第二十七条 竣工验收。三期工程治理项目完工后，由项目业主按国土资源部制定的三峡库区地质灾害防治工程竣工验收办法规定组织验收，并报当地人民政府指定的机构备案，同时抄送财政行政主管部门。项目业主要根据有关档案管理规定进行立卷归档。
第二十八条 三期工程治理项目的后期维护及监测工作，由项目所在地的区县（自治县、市）人民政府负责。区县（自治县、市）人民政府要建立健全规章制度，明确后期维护及监测的具体工作措施，落实责任，加强后期维护与管理，确保治理工程发挥应有的作用。
第六章 附 则
第二十九条 本实施办法自印发之日起施行。
第三十条 本实施办法由市国土房管局负责解释
预算过程中对自由裁量权的限制
涂永前
关键词: 预算法/预算过程/自由裁量权
内容提要: 现行《预算法》需要进行修订，其面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法，针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念，通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应，建构相关制度，使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内，充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能。
一、问题的提出
我国《预算法》自1995年1月1日起施行，同年11月国务院颁布《预算法实施细则》，在预算领域从此有法可依、有章可循。然而该法颁布施行已有16年之久，当初立法时预想不到的问题逐步显现，有财经法律专家及实务部门的人士指出，目前我国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。无疑，预算“三不”问题的存在，不仅人为地缩小了政府预算的规模，而且分散了国家的财力，更为重要的是其削弱了国家权力机关对财政的可控性。尤其是涉及超收超支情形时，一些未纳入预算计划的政府收支又有很大的随意性，从而使得这一领域日益成为滋生腐败等诸多问题的温床。
产生这些问题的症结在于，在预算运行过程中缺乏法治理念的指引，从而使得大量稀缺的财政资源被配置到只对少数人有益、对普通民众及弱势群体几无益处的领域，诸如公务用车滥用、官员出国旅游以及炫耀性的政绩工程和形象工程；而在民生和国家竞争力至关重要的领域，诸如社会安全网络、公共医疗、社会保障、基础教育和落后地区基础设施等领域，国家财力则常常投入不足。这种情形势必会造成社会不公，从而导致社会矛盾激化。从深层次上讲，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[1]
《预算法》第六章“预算执行”中的第45条、第46条及第50条只就预算收入和支出做了一些原则性的规定，例如预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定及时、足额上缴预算收入，不得擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用预算收入，或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。这些规定只是涉及正常情况下预算收支的禁止性规定，而对自2003年来我国财政政策转型之后的，连续多年来超收超支所带来的预算管理漏洞却根本没有提及。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》[2]只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，更没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相关规定倒是变相肯定了预算超收的行为。如何对预算超收超支问题进行有效的法律控制，其实也就是预算执行中如何就公共机构及官员的自由裁量权进行有效控制的核心所在。
笔者认为，《预算法》从1995年颁行，到现在已有16个年头，国家的经济、财政政策发生了巨大变化，由于其未能随环境和形势的变化做相应的调整，已大大落后于现实，必须对现行预算法进行修订，让新的预算法能够与时俱进，此其一；其二，新法应当将法治理念贯穿其中，对各种可能逾越预算法律规定的自由裁量权进行严格控制。
二、预算过程中对自由裁量权进行限制所应秉持的理念
众所周知，法治与人治是相对的两个概念，法治的目的在于限制人治，而人治则有赖于公共机构或者当权者的自由裁量权。自由裁量权并不可怕，可怕的是对自由裁量权没有法律规定或者不做任何限制，因为现实生活很多不确定的事件会经常发生，其严重性无法为人们所预知，所以法律规定适当的自由裁量权安排显得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量权，让一切变化都处在完全的掌控之中，这种情形是不可能存在的，是一种机械论的观点，因为现实生活并非是一部经过精密设计的机器设备，它存在很多不可预见的情形，因此法律需要给自由裁量权预留下足够的空间。
由于《预算法》涉及到国计民生，基于前述理由，我们对《预算法》进行修订的首要任务应当是明确界定和严格限制预算执行过程中公共机构或者决策者的自由裁量权界限、范围及内容，使公共机构及决策者在行使自由裁量权时能够处在一个透明和受监督的环境之下。整个预算过程，从一开始就需要一定的自由裁量，其中一个重要原因就在于预算本身所固有的不确定性。这种不确定性部分地来自于对未来国家社会、经济发展及各项事业的预测，而预算制定过程在很大程度上受预测的驱动，但即便是最好的预测模型，也无法做出精准的预测，对一些不可预知的意外因素则更是无能为力，例如突如其来的经济危机、自然灾害、战争以及其他对预算有重要影响的各种突发事件。
当今世界上的一些发达国家在对政府及决策者的自由裁量权控制方面有很多有益的经验值得我们学习和借鉴，例如相关决策必须经过议会审查及公众参与等程序后才能付诸实施，我国《预算法》的修订可从这些国家的有益经验中获得诸多启发和借鉴。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十载，我国的公共机构及决策者在税收、预算和其他诸多领域拥有的各种各样正式或非正式的自由裁量权，且其所拥有的自由裁量权使其实际控制的资源远大于它们理论上应当享有的权力。[3]
在我国国家及地方的预算过程中，公共机构及决策者的自由裁量权问题非常突出。代表民意的立法机关对预算过程的实际控制要么不足，要么流于形式，浪费性支出行为和腐败现象愈演愈烈，预算分配没有准确反映政府的战略重点和政策优先性，在一些重大项目上由于缺乏强有力的科学支撑而基于“面子”和“形象”工程导致危机与问题频繁出现，[4]最终使得政府的民众信任度下降，治理能力被贬低。因此，对公共机构及决策者的自由裁量权进行合理的法律控制势在必行，应该将其列为本次《预算法》修订的首要任务。
三、如何对预算过程中自由裁量权进行限制
如何使预算过程更加透明对中国来说是个大问题，因为政府部门在公开开支方面都显得有些半遮半掩，从最近发生的中央预算部门迟迟没有按期公开其年度“三公支出”引发的街头巷议就可见一斑。本来公开政府机构的公共支出是公共机构的法定义务，也是对民众信息知情权的切实兑现，但是这种情形的发生不得不引起民众对公共机构守法意识薄弱的强烈不满。
笔者认为，对预算过程中自由裁量权进行限制，首先是应该加大政府预算过程的透明度。尽管在预算领域，我国在透明度评价和信息公开等一些方面陆续进行预算改革，并且取得了一定成绩，但在2011年3月出版的《中国法治发展报告No.9（2011）》中指出，财政预算信息公开不理想，一是预算信息公开程度不高、二是信息公开条目不明晰。概括来说，我国政府预算的透明度并未整体向好的方向发展。[5]而根据国际公认的政府预算透明标准，我国的财政信息公开透明度水平与国际非规范性文件仍存在很大差距。[6]因此，在我国，让整个预算过程都暴露于公众视野之下，使预算信息公开任重而道远。
（一）建立预算法定公开制度
在最新的《预算法（修改稿）》当中，涉及预算公开的表述是“：经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”首先应该肯定该表述的进步性，在现有的《预算法》当中没有相关的表述，但是，该条款仍旧存在诸多问题，主要集中在以下几个方面。（1）“应当”的表述欠妥，将公共机构本来的法定预算信息公开责任变成了一种倡导性的规范，其内涵的信息是“是否公开相关预算信息，公共机构自由裁量”，因此该表述非常不严肃，建议改为“必须”。（2）“及时向社会公开”的“及时”没有具体作出规定，需要进行专门的法律解释，作为国家的宪法性规范，这种规定似有不妥，应参照国外预算立法的公开期限作出明确规定，而不应该等待司法解释或者法律效力层次较低的国务院规定或者部门规章来详细规范。（3）“公开”的具体内容是什么法律应该作出更加明确的规定，而不应该笼统地用一个“公开”敷衍，信息公开必然涉及到信息公开的标准和具体范围、信息公开的工具选择等等。（4）“公开的实施办法，由国务院规定”，这一表述受到广泛批评，是因为它会弱化宪法性文件的严肃性，从而使得公共机构的法定义务弱化，因为该规定“授权过度，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由行政部门来决定，这就等于预算公开只是个空洞的原则，所有实质性的内容都由行政部门说了算”。[7]
（二）明确规定公民享有预算过程参与权
现有的预算法律规定仅仅将公众参与限定在对预算执行过程的监督上，而没有涵盖预算编制和绩效评估环节，我们应当建立起完善的公众参与预算制度，通过公民参与制度使得预算过程中公共机构的预算信息公开置于众目睽睽之下，从而使这些机构的自由裁量权滥用被有效监督。关于公民预算过程参与权的规定，具体应包括：（1）在《预算法》总则中应当确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容；（2）在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，建立预算征询、预算草案公开、预算听证、预算执行监督、预算绩效评估、预算教育等制度；（3）赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。[8]
至于民众参与预算活动的理论依据及具体实践，有学者从预算法律关系的本质出发，认为相对于私法中的主体是“经济人”的假设，由于现代预算是一种公共民主的国家预算，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。“社会人”与“经济人”的差别在于“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响），在预算法主体中体现为公众主体对预算的参与。参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，使公民成为预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。[9]持相同观点的学者认为，《预算法》应顺应财政决策参与主体多元化的发展趋势，充分保证民众的民主参与权利，可以在预算编制时吸收品德良好并且拥有相当专业知识的人员参与，引入听证程序。如安徽省1999年制定了《安徽省预算追加听证办法（试行）》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。安徽省的这一做法值得在全国范围内推广，更值得《预算法》加以借鉴。[10]
（三）针对超收超支须专门法律条款进行规定
目前对公共机关预算自由裁量权没有进行有效控制还体现在针对超收超支现象基本上是无法可依，从而导致大量财政资源浪费或者效率低下，有鉴于此，现行《预算法》必须对此作出明确的回应。
