市场和计划法：对计划的两次限制
——试论计划法若干基本问题
李 刚
目 次
引言
一、计划的价值——为什么需要计划
（一）计划经济体制下计划的异化
（二）市场经济体制下计划的必要
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
二、市场和计划法——对计划法的两次限制
（一）计划法对计划权力的限制和约束
（二）计划法的信赖保护机制
三、从法律救济到法律责任——计划法对计划的“第二次”限制
（一）计划的法律救济
（二）计划法律责任
结语
引 言
所谓计划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此制订未来行动方案。简言之，计划就是未来行动的方案。①计划法里的计划，一般多指国家经济（调控）计划，即与调控国民经济结构和运行有关的计划。计划法则是指体现国家计划内容，保障计划各项任务和总量指标实现的各有关法律。②
在我国，计划法由原来的经济法的“龙头法”，到现在被忽视、作为经济法的“点缀”的境况，其地位可谓“大起大落”。笔者以为，从建国初期计划体制的确立，经由计划体制下计划之异化，再到市场体制下计划调控之必要，乃历史发展之必然，有其内在的历史逻辑性。
我国正处于由计划体制向市场体制的转轨过程之中。在经历了长期的计划经济体制，再转向市场体制的时候，尽管认识到了计划的缺陷和市场的优势，但计划体制的惯性和“潜移默化”的作用仍然存在。虽然奉行“个人本位”和“权利本位”的民间社会能够比较快地适应市场经济，因为讲求“利益”和“效率”的市场与私人经济主体具有一种天然的相互适配性。但是，习惯了“计划经济”思维模式的政府机构及其工作人员，有时仍然采取“在‘市场经济’的名义下行‘计划经济’之事”的办法；甚至排斥市场、固守计划。然而同时，由于长期的历史因素的心理误导，饱受了“计划一言堂”之苦的市场经济主体对计划又有一种本能的反感、甚至反对。
一味地否定市场体制下之计划，与一味地批判计划体制下之计划一样，都不是基于理性认识的基础而应有的客观态度。要改进由计划体制沿袭而来的政府的市场意识，同时强化市场（私人）经济主体的计划意识，并使二者能够殊途同归、达成共识，必须建立一个二者可以展开对话的平台。这一平台就是对计划及其意义、特别是计划与市场之间关系的正确理解。
一、计划的价值——为什么需要计划
理解市场经济体制下计划意义的最佳途径便是对计划的价值加以理论上的探讨。价值是指客体对于主体的意义或客体满足主体的有用性。计划的价值则是指计划对于计划主体的意义，即为什么需要计划。
（一）计划经济体制下计划的异化
所谓异化，作为一个哲学术语，乃指把自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西。马克思就使用“异化”一词解释了从劳动经由其对象——产品，再到私有财产的过程；并指出，由于劳动的异化，工人成为其劳动产品——资本所统治、奴役的对象。①从这个意义上讲，计划的异化又何尝不是如此呢？计划原为人们为组织、管理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为“体制”确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，“无微不至”地“关怀”着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种“桎梏”。从对我国计划及计划体制历史的简单回顾中，我们可以清楚地发现这一点。
新中国成立以后，百废待兴，因决定走一条不同以往的共产主义道路，并跨越资本原始积累的阶段，故唯有将一切重头来过。虽自身无经验可循，又恰有前苏联之计划模式可资借鉴，于是，国家统包统揽之计划体制初具规模：土地改革、公社建设、社会主义改造等群众运动接踵而至。应该承认，在建国初期的一段时期内，唯有如此之计划方能奏效告捷，完成社会转型之历史重任，其历史积极作用不应被抹杀。但同样不应忽视的是，计划自身固有之各种缺陷当时便已“潜伏”，只是在国家以“巩固政治统治”为其职能活动之中心、甚至全部内容时，计划之缺陷被掩藏而一时并未暴露，一如市场之固有缺陷于自由资本主义时期之情形。
一旦国家将其关注转向经济建设，计划之缺陷便初现端倪：计划信息收集渠道不畅，基层乃至中、高层单位信息谎报等问题层出不穷，计划对经济之预测及组织功能无从发挥；更加之对计划及计划者没有任何形式之限制，计划之缺陷愈加肆无忌惮，其“异化”已为历史发展之必然。这从当时的“赶英超美”的目标、大跃进、大炼钢铁运动及“大放各种卫星”等情形中均可窥知。虽间或也创造了诸如“和平号”空间站、“10个月”造人民大会堂等一时辉煌，但其对经济的不良影响、甚至破坏，却在多年后才得以显现。
到20世纪60年代中期，各种盲目的群众生产运动之恶果开始显现，又由于三年自然灾害及与前苏联“老大哥”的决裂，国家经济之困顿几入无以复加之境地。彼时本应为重新审视并反思计划性质与作用的绝好机会，但又因“阶级斗争”占据了国家生活的全部，“文化大革命”之十年浩劫席卷全国，计划之缺陷及其“异化”再度被掩盖于“巩固政治统治”的口号与活动之中，一个检讨历史的机会从此丧失。
此时之计划往往与群众运动相联系，也因“计划之异化”使然。异化之计划既然要全方位地控制人们的生活，必然追求行动的整齐划一性，一切行为均按既定计划行事，当然也就要求计划执行人员、甚至受计划影响的全国人民在行动上、甚至思想上的统一性和单一性。诚如哈耶克所言：“社会计划所指向的目标，是一个单一的目标体系，要使每个人为这个单一体系服务的最有效方法，就是使每个人都相信那些目标。”但这“还是不够的。重要的是，人们应当把它们看成是他们自己的目标。……这些信仰必须要成为他们的信仰，成为一套被普遍接受的信条，以便使个人尽可能自愿地依照计划者所要求的方式行动。”而在当时之中国，国家通过引导人民的“政治激情”甚至是“狂热”，“在使人民照着它所要求的那样去思想这方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以为人的一个重要特点，就是有其自身的思想并以此相互区别，短时期内的“思想控制”可能会暂时奏效，但人之思想自主性及其求知欲注定最终会使这种控制失败。当人们意识到经济及思想等社会因素之多元化乃是现代民主国家之基本内涵时，其对包括计划在内的“国家统一控制”自然会产生质疑，并随之以各种方式将这种疑问加以表现，从而促使进一步的社会变革的产生。
及至打倒四人帮、恢复正常国家生活之后，“计划之异化”由于长期未加纠正，又有发展至登峰造极之势。此时之“计划”已成为既定的、先入为主、且根深蒂固之概念，并由某些计划权力者于其组织经济之功用外，更开发出谋取特权及私利的好处来。所以，计划体制之下，“人们”的思路是：在计划可以满足国家、或者更确切地说是某些政府及政府官员的“任何”需要的前提下，为什么还需要市场呢？或者说为什么不需要计划呢？计划体制下的某些政府及其官员看不到计划的“坏处”，只顾得享受计划给他们带来的源源不断的“好处”，所以作为计划的决策者、制定者和执行者乃至监督者的他们找不出、更重要的是不愿意找出“不需要计划”的任何理由，“计划”的价值在这时得以“最大化”；当然，其价值主体只是一部分“既得利益者”，而非广大的人民群众。
从国民经济运行的实际情况来看，国家的经济职能十分发达，社会经济的结构和运行主要依靠国家调节，而国家对于社会经济的调节和管理基本上都是通过国家计划实施的，所以，所谓国家调节主要就是“计划控制”，计划控制成为“国家调节”的代名词。不仅计划范围包揽一切，而且计划指标多为指令性的，计划实施手段主要依靠行政命令。从国家对经济管理和调节的基本方式上分析，计划主要不是属于国家促导经济这种类型，而是包括了国家强制、国家参与和组织经济等各种方式在内的一种综合的、全面的管理和控制手段，①我们今天所认为的国家调节经济的三种方式都被计划控制所掩盖或取代：
在市场规制方面，由于计划经济就是（行政）垄断经济，作为计划制定者的国家或政府是最大的垄断者，而那些政府官员或者称之为既得利益集团充分享用着（行政）垄断给他们带来的特权和“超额垄断利益”，当然不会去“反对自己”——反垄断和限制竞争。因为，“现代的计划运动是一种反对竞争本身的运动，是一面将竞争的一切宿敌都集结其下的新旗帜”②；“反对竞争”的另一面含义就是“赞成垄断”，计划主义者是主张并尽力促成垄断的，反过来，垄断又为计划主义者提供了种种特权和好处，二者可谓“相得益彰、相互依存”。所以，在计划体制下的计划控制当中，根本就没有反垄断和限制竞争的位置。
在国家投资经营和宏观调控方面，国家垄断的主要方式之一就是由国家直接投资、在国民经济的各个领域建立国有企业，全面执行计划的各项内容，从而达到具体掌控经济生活各个方面的目的，我们今天所谓的国家“经济参与”和“经济促导”不过是实施计划的手段之一，“国家投资经营法”和“国家宏观调控法”也让位于计划法，以至于没有对其加以区分的必要而统一混合于计划法之中。
计划本为组织经济的一种方式，它在一定范围内配置资源的有效性及其固有之缺陷均为其内在的客观属性。只有对其予以相当之限制与制约，如以市场为前提、并辅之以法律控制等，其客观积极作用方可充分、有效发挥，其消极作用亦可被控制于合理限度内。计划经济体制下计划之异化，不仅脱离了计划组织经济之基本功能的定位，而且演变为阻挠经济发展、甚至导致经济倒退的障碍，更沦为某些既得利益者谋取个人私利的工具。然而造成这种异化的根源并不在于计划本身，而在于其所依附之体制的不合理性，在于计划被国家作为“控制经济”的全部和唯一手段。要改变这种异化状态，扭转计划与经济、以及计划与人们之间的对立局面，必须通过社会变革以进一步发展社会生产力。所以，20世纪80年代初期，我国顺应历史潮流，作出改行确立社会主义市场经济体制的历史决断也就不难理解了。
（二）市场经济体制下计划的必要
让我们回到问题的实质方面上来，即市场体制下，为什么需要计划。其实，作为一种配置资源的手段，计划与市场一样，也不存在什么“姓‘资’姓‘社’”的问题。暂且撇开在计划经济体制下，计划的功能与意义被全面强化乃至“异化”的情况不说，在以市场为配置资源的基础性手段的市场经济体制下，计划的作用也是不可忽视的。
众所周知，市场调节机制并非万能，存在着一定的局限性，即所谓市场缺陷。市场缺陷有三种，其中造成市场缺陷的第三种原因乃是市场调节的被动性和滞后性。虽然一般来说，市场主体的经济活动是受市场供求关系引导的，但往往是先有了某一产品一定量的交易与流通之后，其供求关系才能够真正地反映出来——从这个意义上讲，市场调节是被动的。同时，因为从产品投资、生产运营到市场价格形成和信息反馈，需要经过一段时间，而各个市场主体对有关信息的重视程度、掌握程度等的不同，这一段时间便成为一些市场主体在竞争中胜出的决定性条件，也是另一些市场主体被淘汰的灾难性因素——这种时间的间隔性使得市场不能在市场主体进行经济活动的同时精确地进行同步调节，因而具有了滞后性。
当市场主体的经营规模普遍不大的时候，市场调节的被动性和滞后性恰恰成为市场经济活动中正常的“优胜劣汰”的推动因素，虽然可能给某些经营者个体的经济效益造成损害、亏损甚至破产，但并不妨害社会经济全局，反而使社会经济不断更新，从总体上保持生机和活力。然而当产业革命爆发后，市场经济从自由竞争走向了垄断，大规模的企业、即垄断企业逐步形成。他们对于超额垄断利润追逐的心理，往往使之凭仗自身的垄断优势，忽视市场需求而不断扩大投资，以致造成生产过剩和产品大量积压，最终由亏损到破产。与前述小企业不同，垄断企业的破产会对市场供求关系产生直接影响，同时还引起其他相关企业和经济部门的连锁反应，甚至引发经济危机和社会动荡等严重后果。此时，市场调节的被动性和滞后性便从正面转向了反面，成为严重影响市场机制正常发挥作用的障碍。
于是，国家开始介入经济运行，对社会经济进行某种调节，以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展。由于市场调节的事后性，引起某些领域投资膨胀和生产过剩，而另一些领域则投资不足，产品供不应求，由此发生结构比例失调、经济波动。对此，国家需要随时调查了解全社会及各部门、各行业、各地区的经济和市场情况，掌握各种经济数据和信息，作出科学分析和预测，或者进而拟订一定时期的经济发展规划或计划，指导社会投资，影响生产、流通、分配和消费等社会再生产各环节。①这时，计划的重要性便凸现出来了。
从上述意义上来说，计划具有弥补市场机制的内在缺陷，对经济进行宏观调控的职能，具体包括：（1）计划有助于保障经济总量的平衡；（2）计划有利于保障社会公共利益；（3）计划有利于引导投资和促进经济结构的合理化；（4）计划有助于市场主体预测经济发展趋势，减缓经济波动。②
计划一旦出现，就凭借其特有的上述宏观调控职能成为以“国家计划——经济政策——调节工具”为轴线的宏观调控体系的起点和核心。而且，在现代国家，缺乏宏观调控（当然就包括计划调控）的市场经济体制都是不现实、甚至不可想象的：对于社会主义国家来说，尽管正在从计划体制向市场体制过渡，计划方式也由过去完全的指令性转变为以指导性为主，但即使将来市场体制确立，计划也是不可或缺的；同时，“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”③
从更根本的意义上说，不论是计划经济体制、市场经济体制，还是近年来西方经济学者提出的所谓混合经济体制，计划的不可或缺性并不在于以何者为配置资源的基础性手段上，而在于“经济”本身。“经济是指通过生产、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服务来有计划地满足人们需求的各种条件和措施的总和。”④也就是说，经济本身就包含了计划因素在内；换言之，计划是任何一种经济形态固有的内在要素，任何一个市场都内涵了一定程度的“计划需要”。同时，任何一种经济形态又是或应该是以市场为基础的，所以，在一种正常运行的经济体制下，计划与市场是相辅相成、和谐统一的。
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
在确定计划的上述价值意义之后，有必要对市场与计划之间的关系作进一步分析。所谓一元或二元调节，就是指经济调节是以市场为一元、还是以市场和计划为二元：前者以市场为基础，计划为补缺，计划始终不应超越正常的市场调节而“越位”为主导性调节手段；后者则市场和计划二元并行，所以市场配置资源的基础性地位并不如前者牢固，存在着可能在并不是必要的情形下，计划对市场的非正常干预、以致于计划在一定程度上成为主导性调节手段。
现在不论是理论界、还是实务界，都存在着一种危险的观点，即强调我国实行的是“宏观调控（包括计划）下的市场体制”；不仅否认了“市场调节”在经济运行中的主导作用，而且将之置于（计划等）宏观调控之下的次要地位，实际上仍是一种变相的“计划体制”，值得我们警惕。很显然，“（计划）宏观调控下的市场”、“市场与计划”以及“市场体制之下的计划”，这些名词中的“市场”与“计划”之间的关系都是大不相同的，其主次关系依次递增（或递减）。以市场为主导的计划调控和计划（宏观）调控下的市场是是两种截然相反的态度，其中计划与市场的主次关系是大相径庭的。
国务院关于进一步加强环境保护工作的决定
国务院
国务院关于进一步加强环境保护工作的决定
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决定
保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。经过长期努力，我国的环境保护工作取得了一定进展。但是，随着人口增长和现代工业的发展，向环境中排放的有害物质大量增加，还有局部地区人为造成的对自然生态环境的损害，致使环境质量逐步恶
化，当前，防治环境污染和生态破坏已成为十分紧迫的任务。为促使经济持续、稳定、协调发展，深入贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》，在改革开放中进一步搞好环境保护工作，特作如下决定：
一、严格执行环境保护法律法规
各级人民政府、各部门、各企事业单位，必须严格执行《中华人民共和国环境保护法》和其他环境保护的法律、法规，采取有效措施切实改变有法不依、有章不循、执法不严、违法不究和以权代法的状况。环境保护监督管理部门应当会同政府法制部门进行经常性的环境保护执法检查，
及时处理和纠正违反环境保护法律规定的行为。各级人民政府、环境保护部门和有关部门应当根据职责权限，制定和完善环境保护规定和实施办法，健全环境保护法制。
二、依法采取有效措施防治工业污染
各级人民政府和有关部门对经济效益差、严重污染环境、影响附近居民正常生活的企业，必须停产治理；对浪费资源和能源、严重污染环境的企业，特别是小造纸、小化工、小印染、小土焦、土硫磺等乡镇企业，根据管理权限，必须责令其限期治理或分别采取关、停、并、转等措施；
对直接危害城镇饮用水源的企业，必须一律关停；禁止在饮用水源保护区和环境敏感地区及自然保护区新建污染环境的建设项目。
凡产生环境污染和其他公害的企事业单位，必须把消除污染、改善环境、节约资源和综合利用作为技术改造和经营管理的重要内容，建立环境保护责任制度和考核制度，有关部门应将保护环境作为考核企业升级和评选先进文明单位的必备条件之一。具体考核办法由国家环保局会同有关
部门组织制定。企业治理污染、开展综合利用的资金，有关部门应优先给予保证。
新建、扩建、改建项目和技术改造项目，以及一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设和自然资源开发项目，必须严格执行国家有关建设项目环境保护管理的规定。已建成的防治污染设施，必须正常运转，不得擅自拆除或闲置。对违反有关规定的，环境保护部门应当依法给予处罚。
从国外、境外引进技术和设备的单位，必须遵守我国环境保护法律、法规和政策，不得损害我国的环境权益和放宽环境保护规定。禁止将国外、境外列入危险特性清单中的有毒、有害废物和垃圾转移到国内处置，严格防止转移污染。
三、积极开展城市环境综合整治工作
城市人民政府应当组织各方面的力量继续开展环境综合整治工作，积极推进污染的集中控制，提高治理投资效益和污染防治能力；按照城市性质、环境条件和功能分区，合理调整工业结构和建设布局，对严重污染扰民又缺乏有效治理措施的工厂，视其情况予以关闭或有计划地搬迁；在
新城建设和老城改造时，应充分考虑环境保护和综合整治的要求，实行配套开发建设；在环境保护方面，坚持每年为人民群众办好一些实事，有重点地解决群众意见较大的环境问题。
省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门负责对本辖区的城市环境综合整治工作进行定量考核，每年公布结果。直辖市、省会城市和重点风景游览城市的环境综合整治考核结果，由国家环境保护局核定后公布。
四、在资源开发利用中重视生态环境的保护 各级人民政府和有关部门必须执行国家有关资源和环境保护的法律、法规，按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针，认真保护和合理利用自然资源，积极开展跨部门的协作，加强资源
管理和生态建设，做好自然保护工作。
林业部门应加强森林植被的保护和管理，制止乱砍滥伐森林，提高森林覆盖率、造林质量和绿化工作管理水平，做好大型防护林工程建设的组织工作。
水利部门应加强对水资源的统一规划和管理，在开发利用水资源时，应充分注意对自然生态的影响，会同有关部门做好环境影响评价、节约用水、保护饮用水源地、防治水土流失等项工作。
农业部门必须加强对农业环境的保护和管理，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治；根据当地资源和环境保护要求，合理调整农业结构，积极发展农业生产。
各主管部门要进一步加强对野生动植物的管理，做好物种资源保护工作。对破坏野生动植物的违法犯罪活动，执法部门必须给予严厉打击。
各主管部门必须加强所属自然保护区的建设和管理，积极开展自然保护的区划、规划工作。凡有保护价值的地区，应尽快建立自然保护区。环境保护部门应加强对自然保护工作的统一监督管理，统筹全国自然保护区的区划、规划工作，提出建设自然保护区的方针、政策和法规、制度，
负责向国务院提出国家级自然保护区的审批意见；对开发利用自然资源影响自然环境的建设项目，实行环境影响报告书制度，并会同有关部门制定生态环境考核指标和考核办法。
五、利用多种形式开展环境保护宣传教育
宣传教育部门应当把环境保护的宣传教育列入计划，利用多种形式大力开展“保护环境是一项基本国策”和《中华人民共和国环境保护法》以及有关资源保护的宣传教育活动，普及环境科学和环境法律知识，提高全民族特别是各级领导干部的环境意识和环境法制观念，树立保护环境人
人有责的社会风尚。高等院校应有计划地设置有关环境保护的专业或课程，中、小学及幼儿教育应结合有关教学内容普及环境保护知识；各地区、各部门在培训干部时，应当把环境保护教育作为一项重要内容。
六、积极研究开发环境保护科学技术
环境保护科学技术的研究和开发应当列入国家、地方和有关部门的各项中、长期科技发展规划和年度计划，国家计委、国家科委在综合平衡时，对重要的环境保护课题应优先安排。各地区、各部门应积极研究和采用无污染或少污染的先进工艺、技术和装备，限期改造、淘汰严重污染环
境的落后生产工艺和设备，积极推广、使用环境保护科技新成果。
七、积极参与解决全球环境问题的国际合作
我国坚持独立自主的外交政策，广泛开展环境保护的国际合作与交流。在签订有关国际公约时，应做好调查研究和各项准备工作，采取既积极又慎重的态度。
各部门、各单位在参加有关国际活动时，应认真贯彻和积极宣传我国政府关于全球性环境问题的原则立场，注意维护我国和发展中国家的利益，外交部和国家环保局应会同有关部门做好环境保护重要国际活动的国内外协调工作。
八、实行环境保护目标责任制
地方各级人民政府必须加强对环境保护工作的统一领导，充分发挥各部门、各单位的力量，有计划、有步骤、有重点地解决环境问题。要依照《中华人民共和国环境保护法》的规定，切实对本辖区的环境质量负起责任。根据国家制定的环境保护目标和当地的实际情况，制定本地区的环
境保护目标和实施措施，并在年度计划中予以落实。环境保护目标的完成情况应作为评定政府工作成绩的依据之一，并向同级人民代表大会和上一级政府报告。
国务院各有关部门要做好国民经济和社会发展计划中环境保护方面的综合平衡工作，制定有利于环境保护的经济、技术政策及能源政策；加强宏观指导，根据经济发展水平，逐步增加环境保护投入，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。原有环境保护资金渠道应根据新情况予
以落实，并应抓好对重点污染项目的治理和重点环境保护示范工程的建设。
国家环境保护局对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上政府环境保护部门对所辖地区的环境保护工作实施统一监督管理。各级环境保护部门要根据职责权限，采取具体措施完善环境保护法规、标准体系，逐步推行污染物排放总量控制和排污许可证制度，建立环境状况报告制
度，会同有关部门对重点污染治理项目进行检查。省级以上政府环境保护部门必须定期发布环境状况公报。
各级人民政府应根据环境保护的职责和任务，健全环境保护机构，加强基层环境监督执法队伍建设，增强执法力量，积极支持环境保护部门独立行使监督管理职权。
1990年12月5日
