包头市人民政府关于印发《包头市普通中小学素质教育规范（试行）》的通知
内蒙古自治区包头市人民政府
包头市人民政府关于印发《包头市普通中小学素质教育规范（试行）》的通知
各旗、县、区人民政府，稀土高新区管委会，市直有关部门、单位，中直、区直企事业单位：
《包头市普通中小学素质教育规范（试行）》已经2011年市政府第9次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一一年七月一日
包头市普通中小学素质教育规范（试行）
第一章总则
第一条为全面推进素质教育实施，根据《中华人民共和国义务教育法》，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》及《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》，结合我市实际，制定本规范。
第二条素质教育是以提高国民素质为根本宗旨，面向全体学生、促进学生全面发展的教育。素质教育致力于提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力，造就“有理想、有道德、有文化、有纪律”德智体美等方面全面发展的社会主义事业建设者和接班人。
第三条实施素质教育应当遵循优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的原则，以内涵发展为导向，以推动均衡发展为基础，以体制机制创新为突破口，全面提高教育教学质量。
第四条实施素质教育要严格执行国家课程方案，从减轻学生过重的课业负担、规范办学行为、推进均衡发展入手，着重培养学生的自主创新能力和实践能力，纠正违背教育规律和学生身心发展规律的行为。
第五条实施素质教育应当培养民主科学的社会风尚，形成依法治教的社会环境。
第六条实施素质教育由各级人民政府负责，各级教育主管部门具体组织实施，相关责任部门大力支持，社会各界广泛参与，家长和学生积极配合。
第七条各级人民政府应当建立素质教育督导评估制度和评估体系，将督导结果定期向社会公布，接受社会公众的监督。依据评估结果，对在实施素质教育工作中做出突出贡献的社会组织和个人，按照相关规定给予表彰、奖励。
第八条任何社会组织或个人有权对违反本规范的行为向有关国家机关提出检举或者控告，有违反本规范的行为，由人民政府或上级教育主管部门依照相关法律、行政法规给予相应的处罚。
第二章学生
第九条中小学生应当自觉提高思想道德素养，树立正确的世界观、人生观、价值观，提高服务国家服务人民的社会责任感。
（一）行为举止符合学生行为规范，注重公共礼仪，做到自尊自爱、自立自强；
（二）提高公民意识，热爱劳动、崇尚节俭、尊敬师长、遵守社会公德；
（三）树立团队意识，学会尊重他人、合作沟通；
（四）关注环境问题，从我做起、从小事做起，节约资源，保护环境；
（五）关注社会热点、关注国家发展。
第十条中小学生应当端正学习态度，养成良好的学习习惯。（一）崇尚知识、广泛求知，培养浓厚的学习兴趣；
（二）刻苦学习、认真实践，掌握扎实的基础知识和基本技能；
（三）善于动脑、勤于总结，掌握基本的学习策略，形成适合自身特点的学习方法和学习习惯；
（四）勇于实践，敢于创新，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力，培养创新思维，提高创新能力；
（五）注重社会实践，积极参与社团活动和社区服务，在实践中增强情感体验，提高实践能力。
第十一条中小学生应当坚持参加体育艺术活动，至少掌握一项体育、艺术技能和生活技能，练就健康的体魄，培养良好的审美情趣和人文素养。
第三章教师
第十二条教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务。忠诚于人民的教育事业，为人师表，甘于奉献。
第十三条教师必须取得国家规定的教师资格，并按照《包头市专业技术人员继续教育条例》的规定参加继续教育。
第十四条教师应当自觉加强师德修养，遵守教师职业道德规范，教书育人。将育人渗透到教学工作的各个环节，关心、爱护、尊重学生，平等对待学生，以自己良好的道德行为影响和教育学生。
第十五条教师应当以严谨求实的态度掌握扎实的专业知识、基础教育理论和教育教学技能，并在教学实践中不断提升自身的专业能力和专业智慧。
第十六条教师应当自觉规范教学行为，关注学生个体差异，因材施教，满足不同学生的发展需要，在传授知识、培养能力的同时关注学生的情感态度和价值观。
教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚，不得有其他侮辱学生人格尊严的行为，不得侵犯学生的合法权益。
第四章学校
第十七条中小学校要遵循教育规律，形成依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代管理制度，构建政府、学校、社会、家庭之间的新型教育管理关系。
第十八条把德育放在教育教学工作的首位，贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育的各个方面，渗透于教育教学的各个环节。
（一）加强理想信念教育和道德教育，把社会主义核心价值体系融入学校教育全过程，引导学生形成正确的世界观、人生观、价值观；
（二）加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，提高学生服务国家服务人民的社会责任感、培养社会主义合格公民；
（三）加强中华民族优秀文化传统教育和革命传统教育，传承和弘扬民族精神。
（四）加强环境教育，培养学生良好环境素养。
第十九条遵循教育规律，组织教育教学活动，加强教学管理，提高教学质量。
（一）全面落实课程方案，开齐、开足、开好各门课程；
（二）健全以课堂教学为中心的教学管理系统，完善教学人员、教辅人员、教学环境和设备的管理制度。针对每一教学阶段、环节、措施和行为，提出明确的规范性要求，实施精细化管理，确保教学质量；
（三）加强教育科学研究，发挥教育科研在推进素质教育中的先导地位，强化行动研究和应用研究，对优秀科研成果予以奖励、推广。
第二十条提高学生体质健康水平和审美情趣。
（一）认真执行国家课程标准，保质保量上好体育、艺术课，保证学生每天一小时体育锻炼时间；
（二）因地制宜地开展经常性的、丰富多彩的体育、艺术活动，使群体性体育运动和传统体育艺术项目相结合，形成学校体育艺术特色；
（三）利用校外活动场馆组织开展体育、艺术专业兴趣小组活动；
（四）建立学生健康管理制度，在校生每年进行一次常规健康体检，完善学生体质健康档案。加强学校卫生管理。
第二十一条深化基础教育课程改革。
（一）落实国家、地方、学校三级课程管理体制，根据我市地域文化特点和学校特点，利用教师、家长、社区、网络等教育资源，开发具有地方特色、学校特点、学生需要的学校课程；
（二）改革课堂教学模式，注重启发式、讨论式、参与式教学，构建有效课堂。开展研究性学习，注重培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力；
（三）深化评价、招生考试制度改革。完善学生学业水平考试和综合素质评价制度，发挥招生考试的导向作用，实行优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的办法。
（四）重视课外活动管理，开设丰富多彩的第二课堂和选修课程，为学生提供多种课程选择，保障每个学生至少能自愿选择一项选修课程。
（五）整合校外教育资源，充分利用社区、企事业、商业等资源开展社区服务、社会实践等综合实践活动。
第二十二条减轻学生过重的课业负担。
（一）规范学生家庭作业量。小学低年级不留家庭书面作业，小学高年级家庭书面作业总量每天不超过1小时，初中生家庭作业控制在每天1.5小时之内。普通高中高一、高二年级家庭书面作业总量应不超过2小时，高三年级不超过3小时。
应布置探究性、实践性、趣味性、合作性的家庭作业。严禁布置惩罚性、机械重复性家庭作业；
（二）规范学生在校时间。小学低年级周在校活动总量不超过30课时，高年级不超过32课时，初中不超过34课时，高中不超过40课时。小学生每天早晨到校时间不得早于7:50，中学生每天早晨到校时间不得早于7:30。每天在校时间小学生不得超过 6 小时, 初中生不得超过 7.5小时；
（三）规范寄宿制学校学生作息时间。早上起床时间小学、初中不早于7：00、高中不早于6：30。晚自习结束时间初中不晚于21：00，高中不晚于22：00。保证义务教育阶段学生睡眠时间不少于9小时，高中学生睡眠时间不少于8小时；
（四）规范学生考试科目与次数。小学每学期以学校为单位组织一次语文、数学、外语考试，其他科目不得以学校为单位组织统一书面考试。初、高中每学期以学校为单位组织期中、期末两次学科考试，考试题目不超出课程标准规定的要求，不出偏题、怪题。除高三年级外严禁组织任何形式的统考、统测，不得举行区域性联考和模拟考试，不得随意组织学校参加各种统考、联考或竞赛、考级等；
（五）严禁占用节假日、双休日、寒暑假和课余时间组织学生补习文化课或上新课，不得收费上课和有偿补课。严禁以各种方式组织安排学生接受各种形式的有偿补课或参加各种形式的补习班、培训班等。
第二十三条依法规范办学行为。
（一）规范学校招生行为。认真遵守国家、自治区及我市的招生政策，严格控制办学规模和班级容量，小学不超过45人,初、高中不超过50 人。
（二）规范教育资源配置。义务教育阶段不得分设重点班和非重点班，公办普通高中不得举办复读班、不得招收往届学生插班复读；
（三）规范课程实施。严格执行国家课程方案和课程标准，任何学校和个人不得随意增减课程课时、提高或降低教学要求、加快或放慢教学进度；
（四）规范教学用书和教辅资料管理。学校必须严格按照自治区教育厅颁布的《教学用书目录》征订教材，教辅资料由学生自愿选择购买。严禁学校或教师诱导或强迫学生购买、使用《教学用书目录》以外的教材和教辅资料；
（五）规范学生集体参加社会性活动。学校不得组织学生参加未经教育行政部门批准的集会、演出等各种社会性活动，严禁组织学生参加任何商业性庆典活动；
（六）规范评价行为。健全学生、教师发展性评价制度和评价体系，合理设定评价内容和评价标准，充分发挥评价的导向、激励功能。中小学不得根据学生考试成绩对学生排名、排座位，不得公布学生排名，不得单纯以考试成绩或升学率评价学生和教师。
第二十四条加强教师队伍建设。
（一）依据《中小学教师职业道德规范》，制定师德建设、考核、奖惩等规章制度。对师德模范给予表彰奖励，对师德表现不佳的教师及时批评指正；对有严重师德缺陷、屡教不改的教师要根据相关制度给予相应的处分；
（二）依据学校师资队伍整体发展规划，对在岗教师分层次分类别做出培训计划并有效实施；
（三）建立起学校、教师、学生、家长共同参与的教师评价制度。通过科学、客观、公平、公正的考核与评价，对教育教学业绩突出的教师予以表彰奖励，对玩忽职守、未能有效履行职责的教师予以批评和处分；
（四）维护教师合法权益，关注教师身心健康，重视教师合理诉求。
第二十五条强化学生管理。
（一）坚持正面教育，维护学生合法权益，保障学生身心健康；
（二）健全学生自主管理制度，培养学生良好的学习习惯、生活习惯和自我教育、自我管理、自我约束的能力；
（三）健全学生实习实践制度，让学生参与学校、班级管理，在实践中培养团队精神、与人沟通合作的能力；
（四）健全学生综合评价体系，全面、公正、客观、科学的评价学生。
第二十六条建立合理规范的学生奖惩制度。
（一）坚持实事求是、公正合理的原则，对有突出表现的学生给予表彰奖励，奖励结果记入学生综合素质评价档案；
（二）对违反学校管理制度的学生应以批评、教育为主，通过深入、细致、耐心的思想工作，努力帮助其认识和改正错误，切忌主观臆断、简单粗暴；
（三）对严重违反学校管理制度的学生做出处分决定前，应当与学生进行充分沟通。必须处分的，要做到程序公正、证据充分、处理适当，并将处分结论告知学生本人及家长；
（四）建立听证、申诉和复议等处分学生的相关工作制度；
（五）义务教育阶段不允许学生留级复读，不允许开除或劝退学生。高中阶段处分、开除学生必须严格履行报批手续。
第二十七条优化服务管理。创设良好的育人环境和教育教学秩序。强化学校图书、阅览、电教、实验等库室的教育和服务功能，充分发挥学校财力、物力的保障作用。
第二十八条建立健全各项安全制度，完善重大突发安全事件的应急机制，协同学生家长对学生进行安全教育，开展自护自救、消防、禁毒、道路交通安全等方面的宣传教育，每学期至少进行一次安全演练，培养学生的安全防范意识和自救自护能力。
定期对校舍及其他设施进行安全检查，落实各项安全防范措施，及时消除各种不安全因素。
第二十九条严格执行国家收费政策和收费标准，坚决杜绝乱收费行为。
第三十条坚持校务公开制度，将规范办学行为所涉及的班容量控制、均衡分班、教辅书使用规定等内容纳入校务公开，接受政府、社会、家长、师生的监督。
第五章校长
第三十一条学校实行校长负责制，校长应符合国家规定的任职条件。
（一）具有中华人民共和国国籍，享有法律赋予的政治权利；
（二）具备良好的政治修养、业务素质与职业道德，忠诚于人民的教育事业；
（三）具有相应的教师资格，具有中、小学高级（含）以上的教师职称；
（四）具备大学本科及以上学历；
（五）具有十年以上教育教学工作经历，三年以上下一级干部经历，熟悉中小学教育的基本规律和特点；业绩特别突出的可依据组织程序破格提拔任用。
（六）具有较强的领导决策能力、行政管理能力、组织协调能力、语言文字表达能力及教育教学能力等。
校长依法行使法律、法规赋予的权利，履行法律、法规规定的义务。
第三十二条校长的学习与培训。校长要终身学习，不断更新教育理念，提升专业素养，专心致力于学校管理。
新任校长必须取得“任职资格培训合格证书”，持证上岗。在职校长每五年必须接受国家规定时数的提高培训，并取得“提高培训合格证书”，作为继续任职的条件。
第三十三条校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。市直属副县以上高级中学由市教育局提名并参与考察，按干部管理权限任用或聘任；其他中小学校长由旗县教育局选拔、任用和管理，并按干部管理权限履行备案手续。
第三十四条校长的权利。
（一）实行校长负责制，负责学校的教学及其他行政管理；
（二）结合学校工作的需要，按照精干高效的原则确定学校组织机构及其负责人人选；
（三）在学校编制定额和岗位设置限额内，按照上级有关规定和程序聘任、考核、奖惩教职工；
（四）参加中小学校长培训；
（五）对教育行政部门的工作提出意见和建议的权利；
（六）行使法律、法规赋予的其他权利。
第三十五条校长的义务。
（一）坚持社会主义办学方向，依法办学；
（二）遵循教育规律，制定学校发展规划，制定和实施学校规章制度；
（三）把德育工作放在学校工作的首要位置，抓好校风、教风、学风建设，优化育人环境，营造和谐文明、健康向上的校园文化。
（四）认真执行国家规定的教学计划，以教学为中心，健全教学管理制度，深化教育教学改革，规范教学常规管理，提升学校自主发展能力；
（五）加强教师队伍建设，不断提高教师的思想政治觉悟、职业道德素养、文化业务水平以及教育教学能力；
（六）构建和谐、平安校园，保障师生安全，切实维护学校、教职工和学生的合法权益；
（七）按照国有资产的管理规定，管理学校财产；对财政拨款和预算外收入，按照财务制度和有关规定统筹安排、合理使用；
（八）实行校务公开，尊重教职工的民主权利；
（九）接受人民政府的执法监督，上级教育行政部门的检查和考核，教职工的民主监督，社会公众的舆论监督；
（十）履行法律和法规规定的其他义务。
第三十六条校长的管理与监督。
（一）实行校长任期制。五年为一届，校长在同一学校任职原则上不得超过两届。校长任期届满，由上级教育行政部门结合年度考评，组织校长任期考评。考评不合格者，不得继续担任校长职务；
（二）试行校长职级制，综合考察校长在德能勤绩廉等各方面的表现，评定相应的职级；有条件的地区可以开展校长公开聘任试点工作；
（三）实行诫勉谈话制。在校长任期内，如发现校长在思想政治、道德品质、履行职责、工作作风、勤政廉政等方面存在明显不足的，群众反映较大或被评为“基本合格”的，由上级教育行政部门进行诫勉谈话，督促其制定整改措施尽快改正。
（四）校长离任时，应当接受离任经济责任审计。
第六章家长
第三十七条树立先进的家庭教育观念。
（一）树立主动发展的教育观。家庭教育应当与学校教育保持一致，以育人为中心，充分发挥孩子在教育过程中的主体作用，使其在德、智、体、美各方面全面发展；
（二）树立不拘一格的人才观。家长应鼓励孩子寻找适合自己的最佳发展方向，把孩子培养成对社会有用的人；
（三）树立全面发展的质量观。家长应避免单纯用考试分数或学业成绩来衡量孩子，对孩子的思想道德素质、科学文化素质、身体素质、心理素质、劳动技能素质以及审美素质，都必须给予高度重视。
第三十八条掌握家庭教育的基本原则。
（一）身教示范原则。家长应注重教育孩子形成正确的世界观、人生观、价值观，要以良好的思想道德修养、行为修养为子女做出表率；
（二）寓教育于生活原则。家长应掌握教育学，心理学的基本常识，并渗透于对孩子的教育行为中。在日常生活中培养孩子形成良好的生活习惯、行为习惯；
（三）平等对话的原则。家长应避免使用简单、粗暴的教育方法和侮辱性语言教育孩子，也应避免无原则的溺爱。
第三十九条采用科学的管理方式，因材施教。
（一）培养孩子勤劳的品格，增强自理、自护能力。要求孩子自己的事情自己做，同时帮助家长做一些的力所能及的家务，每天劳动时间不低于30分钟；
（二）培养孩子健全的人格，教育孩子自尊、自爱、自律、自强。有意识地对孩子进行挫折教育，培养孩子应对挫折的能力，提高孩子的心理素质；
（三）培养孩子丰富的兴趣，发现孩子的爱好特长并鼓励引导其发展。培养孩子良好的读书习惯，督促孩子学好科学文化知识。鼓励孩子参与社会实践，在实践中扩展眼界，提高见识。
第四十条营造良好的家庭氛围。
（一）营造民主、平等、和睦的家庭氛围，注重与孩子的有效沟通。要尊重孩子，顺应孩子的生理、心理特征，倾听并允许他们表达不同的观点和意见；
（二）创造宽松、健康、文明的家庭环境，满足、尊重、认同孩子的合理需求。有效地调控孩子的心理压力，不额外加重孩子的学习负担，保证孩子身心健康。
第四十一条保持与学校教育的一致性。
（一）家长应主动加强与学校、社会的联系，支持孩子参加学校组织的各种活动及社会实践活动。
（二）配合学校减轻孩子不必要的学习负担。
第七章社会环境
第四十二条各地区要根据本区域内青少年数量和分布情况，建设相应的具有综合功能的未成年人校外活动场馆，每一旗县区至少要建设一所。
第四十三条博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园、图书馆、文化馆（站）等公益性场馆，应免费对中小学生开放，图书馆、文化馆（站）、体育场（馆）、科技馆、影剧院等场所，要积极主动地为中小学生开展社会实践活动创造条件，对中小学生免费或减免费用开放。
第四十四条各地区要积极开展志愿者服务活动，组织吸纳在校学生积极参加青年志愿者活动，为青少年学生课外实践提供平台。
第四十五条疾控部门要主动、无偿的实施学校卫生监测。根据本地区学生生长发育和健康状况，学生常见病、传染病及地方病发病动态，制定并落实相应的防控措施，对本地区学校卫生工作进行技术指导。
第四十六条有关部门和学校应联合建立学校及周边治安综合治理长效机制，为学校提供安全保障。
（一）建立法制副校长和校外辅导员制度，配合学校做好行为偏差学生的法制教育工作，维护教师、青少年合法权益；
（二）建立校园警务室，对扰乱正常教学秩序，危害中小学生身心健康的违法行为及时做出处理；对校园暴力事件进行排除及处理，杜绝社会不法人员干扰学校的正常学习工作，对学校中的教师及学生构成安全威胁；
（三）在学校门前路段设置道路交通标志、标线。在学生上学和放学时段加强对学校周边交通秩序的管理。
第四十七条净化校园周边环境。
（一）禁止在学校正门及两侧200米内设立经营性网吧、歌舞厅、台球室、电子游艺厅等娱乐场所；
（二）禁止在学校正门及两侧200米内设置集贸市场、摆摊设点、堆放杂物，从事有噪声、有毒、有害的污染（包括噪声）环境的生产经营活动；
（三）禁止在中小学校正门外两侧各200米范围内新建公共厕所、垃圾站、加油站、加气站、高压供变电设备、移动通讯发射塔和机动车停车场；
（四）禁止任何社会组织和个人倚借中小学校园围墙修建各种建筑物、构筑物，影响学校教室采光、通风；
（五）禁止个体经营者向未成年人出售烟酒、刀具、仿真武器等损害未成年人身心健康的物品。
第四十八条严禁网吧、歌舞娱乐场所接纳未成年人，除国家法定节假日外，游艺娱乐场所设置的电子游戏机不得向未成年人提供。
第四十九条严禁用人单位招用未完成九年义务教育的儿童、少年从事雇佣性劳动。
第五十条在全社会推行劳动预备制度，实行就业培训和准入制度，把好“市场就业准入”关。
第五十一条 设立基金，对残疾儿童、流浪儿童、城乡贫困家庭儿童等弱势群体，在生活、学习等方面给予支持和扶助，并形成长效机制。
第五十二条 加强素质教育的宣传工作，将教育法规纳入公民普法内容，为实施素质教育创造良好的社会氛围。
第八章资源配置
第五十三条保障教育优先发展。
（一）教育规划优先。在编制全市国民经济和社会发展规划时，优先安排基础教育发展；
（二）教育投入优先。在财政预算中将基础教育经费单列，优先落实基础教育预算资金：
（三）校舍建设优先。安排各类建设过程中，优先安排校舍建设。
第五十四条均衡配置教育资源。
（一）实施城乡统筹，统一规划、统一标准、统一建设；
（二）依规划将教育资源均衡配置给各地区的各级各类教育。
第五十五条合理规划布局学校。
（一）在地区规划编制时，按中小学生数占地区人口数10%预测，每2万人口区域内预留一所不低于36个班规模的中学建设用地；每1万人口区域内预留一所不低于24个班规模的小学建设用地。分散开发建设的住宅，必须按标准规划并解决邻近原有中小学校的扩建和增容问题。
（二）新建小区配套学校要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套学校建设的小区规划不予审批。
第五十六条按规定标准建设学校。
（一）新建学校选址和建设应当符合国家和自治区规定的要求和标准；
（二）原有的未达标的学校，要逐步改造，达到标准；
（三）教师、设备、图书等各项配置要符合国家的标准和办学要求；
（四）构建基础教育信息化公共服务体系，搭建兼容、共享的网络教育公共服务平台。
第五十七条做好民办学校的统筹、规划和管理，积极探索民办教育的政府支持和分类管理。
第九章师资建设
第五十八条建立中小学教师资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理制度。造就师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力、符合实施素质教育需要的高素质专业化教师队伍。
第五十九条按照国家、自治区政府的规定和编制标准，核定中小学教职工编制，规范学校内设机构和岗位设置。根据实施素质教育和课程改革的新要求，及时做好教师编制调配工作。
第六十条规范新教师聘用的程序和标准，新聘任教师学历小学不低于大专，初中不低于本科。实行教师持证上岗并对教师资格实行定期登记制度。
第六十一条保障教师待遇。
（一）依法保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件。教师的平均工资水平不低于本地区国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。
（二）对艰苦边远地区工作的教师给予艰苦边远地区补助津贴。对长期在边远艰苦地区工作的教师在工资、职务职称等方面给予倾斜。
（三）设立政府“教师奖励基金”，建立优秀教师和教育工作者表彰奖励制度。
第六十二条强化教师管理。
（一）加强教师职业道德建设，加强《教师职业道德规范》的检查落实；
（二）实施教师聘任制，由身份管理向岗位管理转变，全面实施教职工绩效工资制；
（三）健全和完善教师考核制度，辞退不能履行职责的教师。
第六十三条形成教师入职教育、在职培训制度，加强教师思想政治、职业道德和心理健康教育，引导教师树立终身学习的理念。
第六十四条完善教师评价。
（一）构建教师发展性评价指标体系。合理设定评价内容和评价标准，从道德素养、业务水平、教学能力、工作态度、工作绩效等多角度、多方位、多层次的评价教师状况，建立教师发展性评价档案。
（二）尊重教师在评价中的主体地位，在评价的过程中促进教师自我认识、自我改进和自我教育。
第十章经费保障
第六十五条切实落实“三个增长”和“两个比例”，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到国家要求。
第六十六条严格教育费附加征管，按增值税、营业税、消费税的3%按时、足额征收，并保障及时入库，用于教育。
第六十七条按照教职工编制标准、工资标准和学生人均公用经费标准等，及时足额拨付基础教育经费。
第六十八条从收取的城市建设配套费和土地使用权出让收益实际可用资金中分别提取一定比例，专户储存，列入财政预算，专项用于中小学校建设，不得挪作他用。
第六十九条按中小学教师工资总额的2%，安排用于中小学教师继续教育，列入财政预算。
第七十条建立健全基础教育经费的审计监督和统计公告制度，将基础教育经费投入情况与保障责任向同级人民代表大会报告。
建立基础教育经费投入公示制度，将基础教育经费的投入和使用情况定期向社会公布，接受社会公众的监督。
第七十一条加强对教育收费和学校财务的监督、管理，杜绝教育乱收费行为，严禁截留、挤占、挪用教育经费和学校资源的违法违规行为。
第十一章 督导评估
第七十二条建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。
对地区、部门主要领导干部实施素质教育的情况，予以督导评估，敦促职能部门认真履行职责。
第七十三条构建科学的评估督导体系。
（一）建立完善对不同类别学校的监督、检查、指导、评估体系，对学校的教育教学工作进行综合或单项的检查、指导和评估；
（二）坚持正确的质量观和评价观，建立完善教育教学质量监控体系，全面、科学的评价学校工作；
（三）严禁以考试成绩和升学率作为评价地区、学校的唯一标准。逐步引导全社会树立重过程、重创新、重发展的评价观。
第七十四条建立素质教育督导评估制度和评估体系，建立评估结果公示制度和限期整改制度，督导评估结果要及时向各级党委、政府及社会通报。将督导结果作为对旗县区政府、各职能部门主要领导进行表彰奖励、政绩考核的重要依据。
第十二章附则
第七十五条本规范所指普通中小学包括：公办普通小学、初级中学、高级中学和特殊教育学校；民办普通小学、初级中学和高级中学；校外教育机构少年宫（家）。
第七十六条本规范自2011年7月1日起试行。
法官是什么？
——对法官的性质、功能的反思
李斌
（公安消防部队昆明指挥学校 云南 昆明 650208）
【摘要】由于法官这一主体同时具有了不同的属性和承担了不同的身份角色，加之一国的权力格局和司法制度对法官的制约，任何意图从普适性的角度来论述法官的观点都有失偏颇。本文从法官自然身份和制度身份的分野出发，在具体的语境中来对法官进行定位。
【关键词】法官 自然身份 制度身份 法官职业
作为现代国家司法制度体系的组成部分，法官无疑是其中的一个不可或缺的角色，起着无可替代的作用。无论是采用对抗制审判的英美法系，还是以法官为主导，以纠问方式审判的欧陆法系，都离不开法官的参与。特别是作为一种相对较为优越的社会治理模式——法治在全世界范围得到认可并推行以来，法官更是被推到了前沿锋线的位置。于是乎，法官是“正义的化身”[1]，“司法是一台自动售货机”[2]等观点开始滥觞于世。无可否认，这些观点和评价在一定程度上都从不同的侧面和出发点或多或少的反映出了法官的影子，勾勒出了法官的轮廓。然而，这些论断又都是有失偏颇的，因而联系具体的语境，结合法官自身所具有的不同属性，甚至可以说这些论断又都是一文不值的（It is nothing）。那么，究竟应该怎样来对法官进行叙述和定位才是合理的？或者说法官在整个制度体系或者在法治进程中到底居于何种角色，起多大的作用？本文将采取比较分析的视角，从法官这一个体身上所具有的不同的属性和同时承载的不同的社会角色入手，来对法官作出笔者所认为的较为全面的分析和定位,并进而对其在法治进程中的作为进行讨论。
一、作为人的法官与作为法官的人
当我们平时称呼法官的时候，很大程度上我们是把“法官”这个语词作为一种职业，一种身份，甚至是一个符号来指称的。而几乎很少有人会系统的、全面的认识法官这一指称所同时承担的各种不同角色和所同时具有的不同属性。在法治化、现代化这样的语词已成为当下的流行话语和时尚话语的语境当中，法官这一具体的角色已经只能作为整个制度设计当中的一个工具和符号，其作为一小个棋子，已经逐渐湮没在被规训得十分齐整的整盘棋局当中。
但是，如果我们还能够稍稍保持那怕是一点点的分析和解说问题的能力，而不是在被现代化规训的过程中完全丧失思考能力的话，那么对于法官，我们在评价和论述他／她们的时候首先所应该做的，就是把法官还给法官。当我们剥开由于现代化而带来的制度设计身上所笼罩着的层层面纱的时候，我们可以很清晰的发现，无论在现代制度体系当中承担着何种制度角色的个人，首先都只是一个具体的人。司法制度中的法官也不例外。法官，首先的身份是作为人而存在的。既然是一个具体的人，那么法官就避免不了正常人的“七情六欲”，就会像正常人一样娶妻/嫁夫生子，因而其基本的自然身份应该是(父母的)子女，(子女的)父母，(丈夫的)妻子或是(妻子的)丈夫，然后才是司法制度中的法官。这是正确分析法官或者说是给法官这一角色进行合理定位的前提和基础，是关于法官的一个基础性的论断。任何离开这一基础性的论断来对法官进行解读的行为，都只是一种主观的愿望，无论这种愿望是不是出于善意的目的，都已经在一定程度上偏离了问题的实质。其实马克思主义早就指出，任何人都是自然属性和社会属性的统一体。笔者在此处对法官的解读其实只是对马克思主义关于人的论断的一个重述和具体化，早已不是什么新鲜的时髦的见解。只是由于现代人在现代化的进程中时常容易被包围在一片喧嚣和鼓噪声中，丧失了分析问题的基本能力，进而对一些常识性的问题视而不见或是已无法看见。
认识到这一点，对于正确分析法官在法治化进程中的作为有着重要的作用。正因为法官首先是一个具体的个人，因而无论经过怎样齐整的规训[3]，法官虽然从形式上看在很大程度上已经成为了现代制度体系当中的一种工具和一个符号[4]，却又不可能完全丧失其作为具体的人的自然属性,而彻底地沦为制度体系当中的一个机器。这也是亚里士多德当初提出要法治而不要人治的关键原因之所在。因为亚氏认为：“若要求由法律来统治，即是说要求由神祗和理智来统治；若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲。”[5]然而笔者认为,如果说因为担心人类有“情欲”（自然属性）而不能胜任统治社会的重任，所以才需要引入法治这种社会治理模式的话，那么，亚氏的这个设想在事实上已经破产了。因为即使在法治的制度模式之下，同样离不开具体的个人，法治的一系列制度设计归根到底还是要靠具体的个人去执行的。若意图消除人的“情欲”，那么势必又要进行专门的制度设计，这种制度设计同样离不开具体的人去执行。这样一来就形成一个无法自圆其说的恶性循环。而且，笔者在此文中将要讨论的是因为人的双重属性的存在，并不一定就必然能够得出正义将无法实现的结论。相反的是，在有的场合，可能恰恰是因为人具有了“情欲”，才使正义最终得以实现。
再来简单讨论一下法官的另一重属性，或者说法官的制度身份，即作为法官的人。这也是人们谈论法官时通常所理解的那种身份角色。法官的这一制度身份角色其实在以上讨论其自然身份角色的论述中已经有所涉及。在法治化语境及法治化进程中，法律活动和法律职业越来越朝着专业化方向发展[6]。作为现代司法制度体系中的重要角色，法官同样也不例外。在我国的司法制度的发展史上，法官的来源曾经存在着多种渠道，如法学院的毕业生，复转军人进法院以及从其他国家机关调入等途径。法官的文化层次也是参差不齐的，从小学、中学到大学不等。而随着法治化步伐的加快，国家逐渐加强和统一了对法官的规训。从法官的学历层次到法官职业从业者的入门资格的取得，都进行了统一的规定。[7]越来越注重程序立法是法治化过程中的一个必然趋势。已经进入法院系统，成为了法官的人，在司法工作当中同样有着一套严密的程序和纪律。所有这些制度设计都刻意凸显了法官的制度身份。特别是在当下的中国，为了尽可能避免许多基层法院特别是基层法庭的法官都生于乡土长于乡土工作于乡土，因而或多或少在事实上分享着乡土的情感和资源的现实[8]，制度设计上就更加要强调法官这一角色的制度身份，使法官这一指称逐渐符号化。[9]随着现代化特别是城市化进程的加快，在事实上也确实促成了法官的制度身份越来越明晰，自然身份越来越模糊的趋势。可以说，对司法活动的划分越细密，程序要求越具体，理性化和形式化程度越高，那么法官的制度身份就会越明显，自然身份也就会更加模糊。在此意义上而言，韦伯所描述的未来的司法会像一台自动售货机，人们把写好的状子和诉讼费放进去，它就会自动送出判决的情况就不再是痴人说梦的无稽之谈。
在以上的叙述中笔者力图尽可能接近客观的勾勒了法官这一主体所同时具有的两种属性和承担的两种角色。相对于下文所要阐明的立场和所要表述的观点，可以说以上的描述还没有涉及到根本的价值判断，而只是为笔者在下文中的价值判断作了一个铺垫。下文中，笔者将以法官的自然身份和制度身份的分野为出发点，来论述此种分野对法官在司法过程中所可能产生的影响，并进而探讨同时具有两重身份的法官在法治进程中的可能的作为。
二、法官是“正义的化身”还是“司法的自动售货机”？
对于法官到底应该怎样进行描述和定位，不同的人给出了有别于他人的自己的回答。自然法学派，实证法学派，社会法学派以及纯粹法学派等不同的派别给出的答案有着天壤之别。在我国，长期以来以至当下所普遍流行的一种观点是“司法是实现社会正义的最后一道门槛”，与此衔接，“法官是正义的化身”的观点也得以大行其道。那么，这种长期以来为学界甚至社会所认可的观点是否较为客观地对法官进行了描述？如果不，那么是否该是另一个结论，即“法官是判决书的自动售货机”呢？
笔者认为，这些论断都是在脱离了具体语境的前提下作出的，而且都妄图让自己的论断成为一种普适性的观点。因此，这些带有偏见（伽达默尔意义上的）的口号性的结论如果放在了具体的语境当中，就有可能成为了虚构的童话，对于认识和解决问题毫无帮助。在笔者看来，由于法官本身所具有的不同属性以及所承担的不同身份角色，加之法官所处的外部制度环境的不同，无论说法官是“正义的化身”还是“判决书的自动售货机”，都是有失偏颇的。一个很简单的例子，如果把一个美国的法官、一个法国的法官和一个中国的法官放在了同一个案件面前，试问在他们审理完毕这个案件之后，我们是否还能对他/她们下一致的断语？其实还不用那么复杂，就是把两个同在中国司法系统工作，其中一个长期在大城市而另一个长期在乡土的法官放在了同一案件当中，当他/她们审理完毕这个案件之后，我们对他们的评价是否还会一致？
先从大的方面来看。处在不同法系的法官，其所具有的权力和审理案件的方式是完全不同的。英美法系的法官具有很大的权力，司法机关是三权分立格局三极中的一极。然而就是在这样的权力格局之下，司法部门都还被汉米尔顿认为是“最不危险的一个部门”（the least dangerous branch）[10]。虽然曾经出现过“马伯里诉麦迪逊”这样确立了司法审查制度的为世人所传诵的案例，可是当我们剥去笼罩于其身上的神秘面纱，其神圣的光环后面竟是政治妥协的产物，而且还不得不以牺牲其中的当事人的个人利益为代价。[11]我们能说创立了此先例的马歇尔大法官就是“正义的化身”吗？另外从案件的审理方式上看，英美法系的法官审理案件时扮演的是一种消极中立的角色，通常只进行法律审而不进行事实审，即在陪审团对事实问题作出认定的基础上来进行判决。因此，德国学者韦伯的关于司法会像一台自动售货机的论断好像用在英美法系法官身上也不无不妥。
再来具体来看中国的情况。在宪法对国家机关的权力划分中，理论上而言中国法官只有适用法律的权力，而没有英美法系国家那样的法官造法的权力。若严格按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则来司法，那么似乎中国的法官也不应该被称为“正义的化身”，同样更倾向于是“司法的自动售货机”。严格依法办案是法治的一个基本的原则。法治的一个基本的理论预设就是可以通过立法来把所有可能出现的情况都包括进去，然后再严格加以贯彻。然而这只是立法者们的一厢情愿。立法的速度永远滞后于社会发展变化的速度是一个客观现实，任何一部法律都不可能穷尽所有社会发展的可能。因此，如果遭遇了法律所没有规定的事，那么法官该何去何从？这时候的法官大概既成不了“正义的化身”，也当不了“司法的自动售货机”了。如果此种情况下法官们不是坐以待毙，而是采取了另外一种迂回战术，把这些未曾出现过的未被格式化的法律所包含的情况来进行一种合乎情理的转化，从而能够在格式化的法律中找到相应的解决问题的方法，那么此刻的法官到底是在实施一种正义的行为还是已经违法？相反的处理是，如果这时法官因为找不到相应的法律规范而对类似的案件不予受理，那么到底是一种严格恪守法律的合法行为还是一种失职行为？这是在我们国家现行的司法体制及权力格局之下所无法回答也不愿意明确回答的一个问题。
然而这却是中国的现实司法实践中回避不了的一个问题。在很多的案件中，如果仅仅依照已经格式化了法律来对号入座，审结案件将会是一件十分容易和迅捷的事。然而我们只可以说法官审结了案件，至于是否真正解决了问题那可是另外一回事了。作为一个有着正常情感的法官，一般而言他/她会在解决纠纷与贯彻规则之间作出权衡和思考[12]。从其自然身份的角度来考虑，只要不是一个“恶人”，谁都不愿意看到如果因为法律的不公和判决的不公而导致悲剧的发生（而从法官的产生途径来看，这样的“恶人”一般是很难进入法院系统从事法官职业的），因此一般而言他/她们将会设身处地的从当事人的角度出发来看待案件和思考问题，更注重的是纠纷的解决[13]。而从法官的另外一重身份——制度身份来衡量，作为现代司法制度中的一个符号，法官仅仅依法办案（执行国家规则）就行了，至于依法办案的结果公正不公正，判决是不是能够执行已经不在其思考和关注的义务范围之内了。另外的情况则恰恰相反，在乡土社会中，有太多的纠纷是无法与格式化的现代法律相一一对应的，即使经过一定的转化，也很难把其纳入规范化的法律体系。这在我国的权力格局和司法制度之下就给法官出了难题，让法官无所适从。这时的法官是应该为了解决纠纷而适用乡土社会的不成文的规则呢，还是创设新的规则来适用，还是干脆就撒手不管？这时的法官又将是怎样一种角色？
更有甚者，如果现行有效的法律本来就作出了许多不公平不公正的规定，而法官没有如同一个普通人那样从自然情感的角度出发来对之进行审视，而仅仅以制度身份从严格依法办案的角度出发来适用之对纠纷进行处理[13]，那么此种情况下司法还有可能是实现社会正义的最后一道门槛吗？法官还可能是正义的化身吗？很显然，这时候的司法非但不是实现正义的最后一道门槛，反而成了开启不公之门的一把钥匙了。这时候的法官自然也不再是正义的化身，而是非正义的守护者了（当然这只是对可能出现的事实的一种描述，在此种情况下，我们国家司法体制下的法官做出此种行为是没有过错的）。
三、没有结论的结语
到了该被人追问笔者的结论的时候了。跟上述所提的人们通常认为“司法是实现社会正义的最后一道门槛”一样，这是大多数人的一种惯性思维。如果在对别人的观点进行了批判之后又没有提出自己的观点，那么自然是不会有一个好下场的。好在笔者也不希望通过此文的写作能捞到多大的好处，所以也就不会特别在乎别人会怎么样来接着批判自己。不过，基本的态度和立场还是不能缺少的。如果非得追问法官是什么的话，那么，其实答案已经包括在上面的叙述中了，即把法官还给法官自己。笔者固然不否认在法治的进程当中，法官这种职业确实处在了前沿锋线的位置，也最能引起学者以及其他普通人的关注。然而，跟其他任何职业一样，法官同样也只是一种职业而已，都是一种自然身份和社会身份的有机结合。如果把法治事业看作一条环环相扣的铁索的话，那么法官也只是这条铁索上的一个环节而已，跟其他的环节没有太大的差距。法治从根本上而言是一项实践着的而不是建构的事业，因而不可能仅仅通过法官的努力就达成了法治的状态。特别是在我国的权力格局和司法体制之下，法官的作用更是非常有限。他/她们只是整个制度体系中的一个部分，既不能被一概称为“正义的化身”，也不能笼统地说成是把守正义的门槛，当然也不能把他/她们简约为“司法的自动售货机”。如果随着权力格局的演变，司法改革的进一步深化，法官的作为或许会跟现在有很大的不同。但是在当下的中国，还远远不是那样。
注释:
[1] 这样的观点随处可见，类似“司法是实现社会正义的最后一道门槛，法官是正义的化身”的表述层出不穷。
[2] 韦伯出于对法律将不断形式理性化的推论，曾担心未来的司法会像一台自动售货机，你把写好的状子和诉讼费放进去，就会自动送出判决。参见苏力在《送法下乡——中国基层司法制度研究》（中国政法大学出版社2000年出版）中第六章的相关叙述。
[3] 这个被福柯用来描述刑罚变迁的语词，其实未尝不是其他领域的真实写照。这样的例子很多，法学院的统一的法学教育，越来越规范化的全国统一司法考试，甚至前些年法院系统内部一直举办着的法官培训班，无不是对法律从业人员包括法官的一种很齐整的规训。
[4] 西塞罗早就说过：“执政官乃是会说话的法律，而法律乃是不会说话的行政官”。此种意义上的行政官就已经成为了制度设计中的一个工具。参见[古罗马]西塞罗著：《法律篇》，载《西方法律思想史资料选编》，第79页。
[5] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，第171页。
[6] 可参见苏力：《论法律活动的专门化》，载《中国社会科学》1994年第6期。
[7] 2001年修改的《中华人民共和国法官法》第9条中规定：“担任法官必须具备以下条件：……高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识……”，这是对法官的学历层次的规定；第51条规定：“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。”这是对法官职业从业者入门资格的取得的统一规定。
[8] 可参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》（中国政法大学出版社2000年出版）中的相关论述。
[9] 在曾经有过的大义灭亲、六亲不认、秉公执法、铁面无私等等之类的语词当中都可以看出这种制度设计的影子，这些理念和语词一直延续到当下，从某种意义上说，“任何人都有作证的义务”（包括当事人的近亲属）而不是“亲亲得相隐匿”的规定，就在很大程度上漠视了人所固有的自然情感，而是把“人”当成了现代司法制度当中的一个“符号”。这些类似的配套规定对于进一步凸显法官的制度身份不无帮助。当然这种“帮助”的结果利大于弊还是弊大于利，那是值得另行讨论的话题。
[10] 参见《联邦党人文集》第78篇，商务印书馆，第391页。转引自苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年出版，第169页
[11] 关于此案的具体经过可参见苏力：《制度是怎样形成的》，中山大学出版社1999年版中的相关论述。
[12] 苏力教授在《送法下乡——中国基层司法制度研究》一书的《纠纷解决与规则之治》一文中对此问题作了很切合中国实际的有益的探讨，可参看相关部分。
[13] 民间常说的“谁没有父母”，“谁不是爹娘生的”这样的话语对法官同样当然适用，这样从人的自然属性出发来思考问题的方式法官也不可能完全避免甚至也不应该完全避免，要不然法官就仅仅只是符号意义上的“法官”而不是“人”了。
[13] 这里笔者并不是说从制度设计上就无法对这种不公平不公正的法律采取相应的措施，只是在我国目前的权力格局和司法体制下，法官若仅仅从制度身份出发来作为，他/她是无法对此采取根本的富有成效的行为的，因为其无法对之拒绝适用，更无权对之提出修改。
李斌,昆明市小石坝昆明消防指挥学校政法教研室,650208,libin19805@126.com
