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依 法 行 政 刍 议

党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，对加强法治建设、落实依法治国方略提出了要求，其中特别是对推进政府工作法治化，从严治政，依法行政进行了强调，这对于“十五”期间全面推行依法行政将起到重要的作用。
一、依法行政的内涵与意义
行政（Administration）一词，在英语中是
治理、管理和执行事务的意思，行政与施政是同一词。在我国古代《左传》中就有“行其政令”、“行其政事”之说。马克思对行政曾做出过科学的定义，即“行政是国家的组织活动”。作为行政法意义上行政的概念，是指行政主体行使国家行政权的行为。根据我国政权基本结构和内部分工，国家活动的组织即行政主体主要是国家各级行政机关。
依法行政，就是各级行政机关依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求，也是反映市场经济对政府活动的客观要求。依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到八十年代未提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治、经济以及法治建设本身发展的结果。就现代法治要求而言，一方面，各级政府机关要以法律为武器管理国家事务，要求公民、法人或其他组织依据法律享受权力，履行义务，对不正当行使权力和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。另一方面，管理者也必须依法管理，在行使管理权力时，必须以法律为准绳，必须在法律授予的职权范围内行使职权，必须依据法律规定的要求和程序管理国家事务。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织，同时也要约束管理者自己。在这两者的统一中，管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权力，履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求，就无法对被管理者提出要求。因此，行政必须纳入法治的轨道，严格依法行政，这是各级政府机关行政必须遵循的原则。
依法行政原则的确立具有重要的意义：一是保证行政管理为人民服务的目标。人民需要行政机关，人民授权行政机关行使行政权力，最终目的就是要通过行政管理，为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政就是将保证行政管理为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。二是保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一，才能有公平和公正。否则，在相同条件下不同对待，不同条件却相同对待，这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件，朝令夕改，“政策多变”，必将使人民群众的活动无所适从，大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制过程中，管理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只有依靠依法行政。三是保证提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率。四是保证对行政管理监督有统一的标准和程序。现代世界各国，行政机关大都是国家机关中权力最大，管理范围最广，人员最多，而且灵活性最高的机关。其管理的好坏，与公民、社会的利益密切相关。因此，对行政管理加强监督，法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序，使行政符合法治的要求，防范和惩罚行政违法，避免行政不当。
二、依法行政的现实价值
全面推行依法行政，是贯彻依法治国基本方略
的重要组成部分。行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律、法规的许多规定主要是要靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。宪法和法律是党的路线、方针、政策和人民根本利益的高度统一和集中体现。依法行政是贯彻党的路线和方针、政策，维护人民利益的根本保证，是关系到我们党执政之基能否不断巩固的重大问题。
（一）实践“代表着中国先进社会生产力的要
求”必须依法行政
从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社
会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。今后的五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济和扩大对外开放的重要时期。在这一重要时期，解放生产力，提高综合国力将是第十个五年计划国民经济发展的重要目标。成功的经济需要市场驱动，这就需要我们完善社会主义市场经济，进行经济结构战略性调整，但我们同时还应清楚地看到，支持市场驱动除了需要建立经济类型机制外，还要建立负责和透明的政府系统，完善的法治标准。英国前外相杰弗里豪曾说过：“政府必须投入大量的充足的资源，建立、维护法律制度和法律秩序。”这样才能有效地保证市场经济中的公平竟争。因此，我们可以说，市场经济从一定意义上来讲就是法治经济，市场经济越发展，对法治化要求就越高，这不仅需要一个国家的法治化，甚至需要全球的法治化。众所皆知的WTO就是一个全球的经贸规则。随着形势的发展，我国的经济成份、经济主体、社会生活方式、社会组织形式和就业岗位等呈现多样化，同时，在经济体制改革进程中还会出现一些亟待解决的问题，这一方面需要市场主体的行为必须受到法律的规范和约束，有效地应用法律、法规调整社会利益格局的变动；另一方面需要作为市场管理者和调控者的各级政府的行为必须更加有序，在严格的范围内实施。理论和实践告诉我们，没有健全的法律，就不可能建立起良好的经济秩序；不能够依法行政，就不能促使市场经济的法治化，改善投资环境就不可能真正落实，也就不可能促进生产力的发展。
（二）实践“代表着中国先进文化前进方向”
必须依法行政
社会主义民主是我国现代化建设的基本目标之一，也是社会主义文化在社会生活中的重要体现。社会主义法律体现人民意志，保障人民合法权益，调节人们之间的关系，规范和约束人们的活动，制裁和打击各种危害社会的不法行为。纪律是社会组织规定其所属人员共同遵守的规范和准则，是保证社会工作正常运行的必要观念。加强社会主义文化建设，必须增强人们的民主观念、法治观念和纪律观念，而三种观念却构成了社会主义的法治文化。依法行政要实践“代表着中国先进文化的前进方向”，就必须体现着社会主义法治文化，牢固树立法律面前人人平等的思想，保证行政主体、行政人始终在法律、法规的约束下实施行政行为，同时，也给行政相对人切实履行权力和义务创造良好的氛围。
（三）实践“代表着中国最广大人民的根本利
益”必须依法行政
我国，宪法和法律、法规都是也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底是体现人民共同意志，维护人民根本利益，保障人民当家作主。任何法律一旦离开了人民群众的根本利益、长远利益，就不是现代立法意义上的法律。历史上称作恶法，一个典型的例子就是希特勒的纽伦堡法，个人宣布德意志民族是全世界最优等民族，其他民族特别是犹太民族都是劣等的，这是一种独裁的个人意志的体现，而不是人民意志的体现。因此，行政主体行政时，必须坚持全民全意为人民服务的宗旨，把维护最大多数人民的最大利益作为根本原则，正确处理中央与地方的关系、集中与分散的关系、全局与局部的关系、长远与眼前的关系、国家集体与个人的关系，为民依法办事。任何行政机关是否依法行政，就视其是否把行政着眼点放在代表最广大人民根本利益上，把提高人民生活水平作为出发点和归宿，而不是有关部门的“权力均等，利益均沾”。
综合以上三个方面可以看出，“三个代表”的重要思想作为我们党的执政之基，就包含了必须通过依法行政，来促进生产力的发展，推进依法治国的进程，把人民群众的利益实现好、发展好、维护好，从而达到巩固我们党的执政之基。各级行政机关只有坚持“三个代表”，当好“三个代表，行政时才能始终用好人民赋予的行政权力，才能不断提高行政水平，才能带领人民完成建设有中国特色社会主义的伟大事业。
三、依法行政亟待解决的问题与对策
全面推进依法行政，是从严治政，建设廉洁、
勤政、务实、高效政府的根本要求。要做到廉洁、勤政、务实、高效这八个字，归根到底是必须依法行政，依法办事，从严治政。改革开放以来，我国的政府法治建设取得了显著成绩，依法行政有了很大进步。但是，必须看到还存在不少问题。最突出有三大问题和难题需要解决：
（一）解决体制上深层的矛盾
我国的行政管理体制所存在的高成本、低效益
的弊端与发展社会主义市场经济的矛盾，从很大程度上影响了生产力发展，反映到以往的政府立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些立法项目，不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能完全适应社会主义市场经济要求的这样那样的问题，主要是：体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，政府机关管的事情过多，办事手续失之繁锁，甚至造成权力“寻租”现象；政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；对有关行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓（公民、法人、和其他组织）规定的义务比较具体，权利比较原则，权利和义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用则重视不够；等等。
笔者认为，解决这些问题，最根本的是不仅要从外延上而且要在内涵上继续推进行政管理体制改革，通过改革使行政管理体制成为低成本，高效的。按照这个要求，政府机关行使职权应该做到：一不越位，决不要再把那些不该管，管不了，实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该政府机关管的事情就要管住，管好，杜绝不作为行为；三是不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办手续越简便越好。同时，围绕提高立法质量，还需要处理好法律手段与其他社会调整手段、权力与权利、惩罚与引导、事前审批与事后监督这四个方面的关系，使有关行政管理在政府立法工作中，能够更好的体现行政管理体制和政府机构改革的精神和原则。
（二）解决实施机制上失灵的问题
完备的法律要依靠安全性能好、稳定性强、运
作效率高的机制来付诸实施。从以往的行政实践来看，依法行政实施机制上还存在着较为严重的失灵问题，具体表现为：有的行政机关和行政人法治观念淡薄，依法行政、依法决策水平不高；有的行政人员大胆弄权，习惯“暗箱操作”，领导招呼不听，群众投诉不睬；有的执法主体不符合法律规定，乱执法、乱罚款；有的地方和部门采取有利的就执行，不利的就不执行的实用主义态度；有的部门搞“自费行政”，靠权力吃“杂粮”，自收自支，权钱挂钩；有的重罚轻管，以罚代管；有的执法随意性大，该办的久拖不办，不该办的出于人情而办了；有的执法不严，显失公正，同样的违法行为，有的处理了，有的就不处理，或者处理起来畸轻畸重，引起群众不满；有的在执法中重实体轻程序，导致错案而败诉；有些基层干部和执法人员贪赃枉法，欺压百姓，成了害群之马。综上所述，这些行政机关依法应该作为的事，往往不作为；应该依法作为的事，往往乱作为；有利可图的，不该作为的也作为；无利可图的，该作为也不作为；执法实践中不讲法定职责、法定权限和法定程序。
笔者认为，解决上述问题基础在队伍、根本靠制度、关键是领导：一是加强行政执法队伍法纪教育，不断增强依法行政的观念。江总书记指出：“依法管理各项事业，是写入我们党章总纲和国家宪法的，作为管理国家各项事业的各级领导干部，必须努力学习和掌握必要的法律知识。”朱总理在全国依法行政工作会议上也指出：“所有政府工作人员尤其是领导干部一定要学法、知法、懂法。不学法，不懂法，就谈不上依法行政。”在全面推进依法行政的进程中，政府机关工作人员特别是领导干部必须要知法、守法，各级政府要建立起相应的行政人员学习、培训、考核、岗位责任制、聘用与解聘、奖励与惩处机制，使各级行政机关行政人依法行政的意识和能力得到不断加强。二是严格实行相对集中行政处罚权制度。根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，各级行政机关应从现行行政管理体制重大改革的大局出发，加快政府职能转变步伐，从根本上解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，不断提高行政执法水平和效率，降低行政成本，建立起“精简、统一、效能”的行政管理体制。三是建立和实行行政执法责任制，完善法治监督机制。通过行政机关全面建立行政责任制和评议考核制，严格限定行政执法范围，明确执法责任，建立监督制约机制，将行政机关及其行政执法人员的执法活动纳入法治化轨道，并置于有效的监督之下，保证履行法定职责，保证行政执法行为做到公平、公正、公开，严格规范，合法有效，全面提高执法水平。
（三）解决行政人员腐败的问题
行政的运作离不开人的因素。好的法律、法规
也不会自动产生效能，而需要高素质、廉洁、公平及理性的行政人员来操作和运作。世界性的政府行政中的腐败行为给依法行政提出了严峻挑战，我国也不例外。在改革开放，建设社会主义市场经济的大潮中，象陈希同、胡长青、陈克杰、叶德范这些“大”腐败分子一个接一个的出现，还有一些具体执法的“小”腐败因挂不上号依然在行政，他们以权谋私，权钱交易，弄权枉法，人情、关系、金钱大于法，不仅给国家造成重大经济损失，更为严重的是给我们党的光辉形象抹了黑。在我们的行政机关里，有些人认为法律不适用于他们，他们的任务就是执行政策，并代表国家行政,法律只是一种适用于人民的东西。所以，在改革开放的今天还存在着“后门”洞开的现象，那些掌握了“关系”这把钥匙的人，始终能够通过“后门”将自己置于更为有利的地位，而在一个完全法治化的市场体系里，他们本来是不能获得如此有利的地位的。纵观历史，腐败的危险正是法治的唯一弱点，因此，所有法律制度都需要持续不断地进行反腐败斗争，行政的基本原则要求所做的行为都必须以法律为基础（依法行政），在任何地方，任何时候，无人能超越法律。
笔者认为，解决腐败问题：一是要不断加强思想政治工作和遵纪守法教育，从根本上解决行政人员的人生观、世界观、价值观存在的认识问题，用“三个代表”的思想武装头脑，用“三讲”的要求增强拒腐不沾意识，用法律、法规和党纪、政纪规范行政行为，使所有行政机关人员做到“公生明，廉生威”。二是加大监督和查处力度。监督应是多途径、全方位、多层面的。行政机关除了接受同级人大及其常委会监督、行政系统内部层级监督、人民群众监督、舆论监督和财政、审计、政纪等专项监督外，还要进一步完善和维护政务公开制度、“窗口 式办公办事”制度、规范性文件备案审查制度、重大行政处罚报告制度，认真做好行政复议工作，加强平时执法检查、考评力度，立足于抓“苗头”堵“源头”，达到防微杜渐之目的。查处要严，对不依法行政的机关及行政人除了承担责任后果外，还要按规章视情节给予党纪、政纪、国法处分，决不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度，使行政执法人员只要不违法行政就能过上比较富足的生活，减轻他们心理上不平衡状态，使其在行政执法过程中不受经济利益驱动，保证行政行为合法、公平、公正。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)


针对我国金融监管体制的一点思考

李建胜 刘佳

2003年4月26日，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。按照4月26日通过的议案，银监会将行使原由中国人民银行行使的对银行、金融管理公司、信托投资公司和其他存款类金融机构的监督管理职权及相关职权。至此，银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架将最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，也使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。但关于我国的金融业经营和监管体制究竟应该实行分业还是混业的争论却从来没停止过，而且随着金融全球化和一体化的加强、世界各国金融监管体制和状况的调整这一争论越来越激烈。
考察当今世界各国金融监管的发展状况，不难发现，世界多数国家的金融监管体制发生了较大变化。金融监管权力越来越趋于集中，而且也倾向于将金融监管职能从中央银行中分离出去，由一家专门的监管机构实施金融监管。
由于世界范围内的金融全球化的影响，以美国为代表的分业经营模式日益受到质疑，而美国依据《格拉斯——斯蒂格尔法》规定确立的美国金融监管机构导致美国金融监管体系错综复杂，且联邦法银行与州法银行与保险公司往往从事相同的业务却受不同的机构监管，常常引起金融机构之间、金融监管机构之间的纷争。因此，1999年11月4日美国国会通过了《金融服务现代法案》对分业经营体制进行了大刀阔斧的改革，将银行、证券、保险统一为一体进行横向综合性监管，美国的金融监管体制也产生了巨大变革。
从分业经营相混业经营的回归是国际潮流，与混业经营相呼应，将银行业、证券业和保险业统一由一个机构来监管的单一监管体制也在成为一种发展趋势。为了适应金融业混业经营的趋势，英国、日本和瑞典等国均成立了统一监管证券业、保险业和银行业的监管机构。以英国为例，英国的金融监管一向以非制度化的、松散的自律监督而著称，但自1986年《金融服务法》后，其在监管体系上有了根本性的变革。这一变革首先体现在证券监管方面，成立了证券投资委员会（SIB）,国务大臣授权SIB对从事各种金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，并具有法律效力。1997年10月，证券投资委员会更名为英国金融服务管理局（FSA）,1998年6月《英格兰银行法案》将英格兰银行对其他银行、上市证券交易所及票据交换所的监管权移交金融服务管理局，使其获得了以前由证券期货局、投资经营管理局、私人投资局以及贸工部下属的保险业理事会等9个机构分别行使的监管权，从而形成了独立的、单一的超级监管机构。
可以说我国在加强金融监管方面较多地吸收了美国《商业银行法》的规定，那么1999年美国对金融监管体制进行大的改革，从分业经营监管调整到了混业经营监管，那我国是否也应该借鉴美国的做法，马上将我国金融业的经营和监管体制调整到混业呢？对这一问题，专家学者基本有两种不同的观点。
第一种观点认为，随着越来越多的国内企业包括民营企业纷纷涉足金融领域，开展跨行业的金融服务(包括银行、证券、保险和信托等)，传统的行业界限已经变得日渐模糊。这无疑对开放经济背景下金融体系的健康运行提出了更大的挑战，迫切需要建立规范的、综合性金融监管机构来实施有效的联合监管，切实防范金融风险。我国的银行业、证券业和保险业目前实行的是分业经营和分业管理模式，银监会、证监会和保监会分别是各个行业的最高监管部门。在分业经营的框架内，国内金融机构的业务范围比较窄，潜在的金融风险较高。商业银行无法利用其庞大的销售网络销售自己的金融产品(如保险和证券)；保险公司的投资渠道受到限制。而许多混业经营的跨国金融集团纷纷进入中国市场，因此迫切需要允许国内金融机构开展混业经营以应对日益激烈的市场竞争。
第二种观点认为虽然金融全球化、混业监管和经营成为一种趋势，而且我国现在的银行、保险和证券业务实际上已经出现交叉，但根据目前我国金融业发展的情况，出于金融稳定和防范风险及与我国金融业分业经营格局相适应的的考虑，我国实行混业经营的人才准备和市场发育条件还不成熟，当前仍以分业经营和分业监管为宜。
笔者认为金融业没有一个可在全球套用最理想模式，必须承认各国现行的监管体制都存在各自的弊端。目前也只有英国、澳大利亚、日本、韩国等国家设立了综合性金融监管机构，而相当多的国家特别是发展中国家仍然实行金融分业经营与分业监管。更重要的是我国的金融市场目前不具备向混业经营转变的成熟的条件，因此，我们必须考虑我国金融业的实际情况，不能过于急切地将经营体制转为混业。当然，在混业经营模式下，金融机构往往能够通过跨行业和多样化的运作，来提高自身综合实力和增加盈利来源；通过销售多种金融产品和服务，可以进一步降低运营成本，因此相对分业经营有更多的灵活性。而且，随着我国金融领域的对外开放进程的加快，分业经营、分业监管的体系是我国金融机构面临更加激烈的但不对等的市场竞争，也使我国的金融监管体制受到严峻挑战。因此，我国金融业的经营和监管体制将从分业转向混业这是一个必然的趋势，只是在从分业转为混业之前我们必须进行充分的探索，为混业经营创造成熟的条件。笔者认为具体探索可从以下方面着手：
一、可尝试建立综合性的监管体系（如：人民银行和三大监管机构联席会议制度），成立一个由银监会、证监会和保监会等部门共同组成的金融业最高监管机构，对混业经营实施联合监管，定期就金融政策、金融运行重大问题进行磋商，为混业监管积累经验。
二、由于我国目前的金融分业经营，是有限的分离，即我国法律允许金融机构根据具体情况在某些领域以某种方式进行适当的交叉，导致实践中存在着监管机构职能没有覆盖的监管的“灰色区域”。因此应当建立监管当局的信息共享机制。建立一个统一的金融信息中心，使当局能够及时、准确、全面地获取金融运行的第一手资料，提高货币政策决策的科学性，增强金融监管的针对性；同时也可以避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的问题，防止金融机构从规避监管角度出发，随意转移金融资产，进行违规操作。
三、强化金融机构的内部控制，培养混业经营人才。应进一步完善金融机构的治理结构和监督机制，建立一个由外部监督和公司内部控制相结合的全方位的金融风险防范体系。
笔者认为在对经营和监管体制做出各方面有益的探索后，我国金融业将通过实行统一、综合监管，逐步统一监管标准，实现监管标准的充分透明，实现金融公平竞争，提高监管质量和效率，最终实现全面而又有效的混业监管。


本文作者：李建胜 首都经济贸易大学在读法学硕士
刘 佳 中央财经大学在读法学硕士