国务院关于编制全国主体功能区规划的意见
国务院
国务院关于编制全国主体功能区规划的意见
国发〔2007〕21号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照2006年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：
一、编制全国主体功能区规划的重要意义
编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。
二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。
根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。
二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。
三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。
三、编制全国主体功能区规划的主要任务
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
（一）分析评价。
编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：
一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。
二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。
三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。
（二）确定主体功能区。
在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
（三）完善区域政策。
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：
1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。
6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
四、编制全国主体功能区规划的工作要求
（一）确保工作进度。国家主体功能区规划2007年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划2007年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。
（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。
（三）改进工作方式。要广泛动员多学科力量，充分借鉴国外先进经验，不断深化对主体功能区理论和技术路线的研究，科学确定指标体系和评价方法，细化完善分类管理的区域政策。要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针，科学系统地安排规划编制各项工作。各省（区、市）人民政府要成立规划专家咨询委员会，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种形式和渠道，扩大公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。
（四）落实人员和经费保障。要选配知识结构好、业务能力强的骨干人员，组建得力的规划编制队伍，加强培训，提高规划人员的素质和水平，为做好规划编制工作提供人才保障。各省（区、市）人民政府要为规划编制安排必要的经费，纳入本级财政预算，为规划编制工作提供经费保障。
国务院
二○○七年七月二十六日
市人民政府关于印发荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核奖惩办法的通知
湖北省荆门市人民政府
市人民政府关于印发荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核奖惩办法的通知
荆政发〔2012〕2号
东宝区、掇刀区人民政府，漳河新区，荆门经济开发区，市政府有关部门：
《荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核奖惩办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年一月二十九日
荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核奖惩办法
第一章总则
第一条为建立有效的控违查违工作激励机制，全面提升控违查违工作实效，根据《荆门市中心城区控制和查处违法建设工作方案》（荆办文［2011］38号），结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于对中心城区控违查违工作责任主体，在2012年元月1日至2014年12月31日期间控违查违工作的考核奖惩。
本办法所称中心城区控违查违工作责任主体是指东宝区、掇刀区政府，漳河新区、荆门经济开发区管委会（以下简称各区）和市城市管理局。市直相关单位在控违查违工作中负有协助、配合职责。
第二章考核办法和内容
第三条市中心城区控制和查处违法建设工作领导小组办公室（以下简称市控违办）负责对各区、市直相关单位的控违查违考核工作，并通报考核结果；各区负责对本辖区内街道办事处（镇）、社区（村、场）和区直相关单位的控违查违考核工作，通报考核结果并报市控违办备案。
第四条各区的考核采取日常检查与集中检查相结合的方式，每月10日前对上月工作进行月度考核，当年12月进行年度考核，2014年12月违法建设集中整治行动结束时进行总考核。各区应制订全年拆除存量违法建设计划、处置存量违法建设计划，并逐月分解，于每月28日前提出下月拆除计划、处置计划报市控违办，作为市控违办对该区控违查违工作考核的依据。
考核实行百分制，根据实际工作情况，对工作力度大的责任主体进行加分。月度和年度考核内容见《荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核评分细则》（附件1、2）。总考核时，以各年度考核分值的平均分作为总考核得分。
第五条市直相关单位的考核按照《荆门市中心城区控制和查处违法建设工作方案》规定的职责分工，对其履行职责情况进行月度考核，月度考核内容见《荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核评分细则》（附件3）。对市城市管理局负责的单位违法建设的控制和查处工作考核参照市直相关单位的考核内容进行考核。年度考核时，以月度考核分值的平均分作为年度考核得分，总考核时，以各年度考核分值的平均分作为总考核得分。
第三章奖项设置及奖励条件
第六条设立奖励基金600万元。奖励基金由市、区共担，对各区、街道、社区的奖励，由市财政按照奖励金额的50%拨付各区，各区按照市奖励金额配套50%；对市直相关单位和优秀工作者的奖励，由市财政按照奖励金额全额拨付。市级奖励基金从提取土地收益业务费和控违查违追缴城建配套费及办案经费中解决；区级承担部分主要从控违查违罚没收入中解决，不足部分由区财政另行筹资解决。
第七条设置中心城区控违查违工作优胜区2名，优胜单位2名，优胜街道办事处（镇）2名，优胜社区（村、场）20名，优秀工作者30名。
以上奖项在奖励对象未达到获奖条件时，可以空缺。
第八条中心城区控违查违工作达到以下条件的，给予奖励：
（一）总考核得分90分以上（以上含本数，以下不含本数，下同）；
（二）新增违法建设拆除率100%。
对同时符合上述条件，且总考核排名前2名的区，颁发控违查违工作优胜区奖，分别奖励50万元、40万元。奖金可全部用于奖励区及相关单位控违查违工作人员。
对同时符合上述条件，且总考核排名前2名的街道办事处（镇），颁发控违查违工作优胜街道办事处（镇）奖，各奖励30万元。其中，奖金80%可用于奖励街道办事处（镇）控违查违工作人员。
对同时符合上述条件，且总考核排名前20名的社区（村、场），颁发优胜社区（村、场）奖，各奖励20万元。其中，奖金80%可用于奖励社区（村、场）干部。
第九条对年度考核得分90分以上且总考核排名前2名的市直相关单位，颁发控违查违工作优胜单位奖，各奖励10万元。奖金可全部用于奖励控违查违工作人员。
第十条对控违查违工作中成绩突出的个人，颁发控违查违工作优秀工作者奖，各奖励1万元，并向组织部门推荐优先提拔重用。
第四章评奖程序
第十一条控违查违工作优胜街道办事处（镇）、优胜社区（村、场）的获奖名单由各区根据控违查违工作考核情况，对照评奖条件进行审查，经市控违办复核后，报市中心城区控制和查处违法建设工作领导小组审定。
控违查违工作优胜街道办事处（镇）、优胜社区（村、场）申报时，应向市控违办提供申报单位符合评奖条件的相关资料。
第十二条控违查违工作优胜区、优胜单位和优秀工作者的获奖名单由市控违办根据控违查违工作年度考核情况，对照评奖条件进行审查，提出获奖名单，报市中心城区控制和查处违法建设工作领导小组审定。
第十三条市控违办将市中心城区控制和查处违法建设工作领导小组审定的获奖名单通过市政府门户网站、荆门日报、荆门晚报等大众媒介进行公示，公示期为7日。
公示期内有异议的，由市控违办组织复查。经复查不合格的，取消其获奖资格。
第十四条市财政局加强控违查违专项奖励基金管理，实行专款专用，严格按照奖励标准兑现奖励基金。
第五章惩处
第十五条实行“违法建设无限责任制”，即领导干部对其任期内新发生的违法建设负“无限责任”，凡任期内对新增违法建设不制止、不处理或制止不力的，一律实行“一票否决”；组织、人事部门在办理其责任人晋职晋级工作时，应征求同级控违办意见。
第十六条对控违查违工作不力，造成不良影响的各责任主体和相关责任人按下列规定实行行政问责：
（一）各区、街道办事处（镇）、社区（村、场）根据考核情况实行行政问责。
1、一年内3次月度考核60分以下或年度考核70分以上、80分以下的，予以通报批评，对主要领导诫勉谈话，对分管领导责令作出书面检查，并取消当年评先评优资格；
2、一年内4次月度考核60分以下或年度考核60分以上、70分以下的，对主要领导责令作出书面检查，对分管领导给予责令辞职、免职、调离岗位或建议免职等组织处理，并取消当年评先评优资格；
3、一年内5次月度考核60分以下或年度考核60分以下的，对主要领导给予责令辞职、免职、调离岗位或建议免职等组织处理，并取消当年评先评优资格。
（二）市直相关单位受到3次通报批评或月度考核得分60分下的，取消当年评先评优资格。
（三）对出现违建后48小时内既未发现、处置，又未上报，或瞒报、谎报的，经查证核实后，每新发生一起，扣除社区（村、场）干部、驻社区城管执法人员人均年工资总额的10%。
第十七条国家机关、企事业单位及其工作人员参与违法建设，非法、越权批准用地和建房手续，或在违法建设查处过程中滥用职权、徇私舞弊的，一经核实，严格按照《荆门市控制和查处违法建设行为责任追究暂行办法》予以处理。
第六章附则
第十八条各区应依照相关规定和本办法，结合实际情况，制定本辖区控违查违工作考核奖惩办法和考核评分细则，并组织实施。
第十九条本办法由市控违办负责解释。
第二十条本办法自2012年1月1日起实施，有效期至2014年12月31日。附件1附件2附件3
荆门市中心城区控制和查处违法建设工作考核评分细则（区月度考核）附件.doc 5d77921ffe795b9194cf98be11304b03.doc (82.00 KB)
http://www.jingmen.gov.cn/zwgk/xxgkzd/zfwj/jzf/2012/2012-02-20/32306.html
