关于印发《农村信用社改进和加强支农服务十条意见》的通知
中国人民银行 等
关于印发《农村信用社改进和加强支农服务十条意见》的通知
中国人民银行、中国农业发展银行、中国农业银行
银发[1997]426号
中国人民银行各省、自治区、直辖市、深圳经济特区分行：
现将《农村信用社改进和加强支农服务十条意见》印发给你们，请转发至农村信用社县联社和农村信用社。各地要结合实际，认真贯彻执行，通过扎扎实实地工作，使农村信用社支农服务工作在近期内得到明显改进和加强。
农村信用社改进和加强支农服务十条意见
为了落实党中央、国务院关于大力发展农业以及把农村信用社真正办成合作金融组织的要求，更好地发挥农村信用社的支农作用，强化合作金融组织的基础地位，现就农村信用社改进加强支农服务提出以下意见：
一、进一步明确办社宗旨，坚持为农服务的方向
近几年来，各地农村信用社贯彻落实中央关于发展农业、增加农业投入的指示，以改革为动力，在筹集资金、调整结构、改善服务、增加农业信贷投入等方面做了大量工作，有力地促进了农业和农村经济的发展。但也应当看到，农村信用社的支农服务工作与广大农民和各级党政的期望
还有差距，政策措施还不够具体，少数地方农村信用社支农意识不强，逐利倾向较重，农民贷款难的问题时有发生，支农服务工作亟待改进加强。
为此，各地农村信用社一定要认真学习中央关于发展农业和深化农村信用社改革的一系列方针政策，统一思想认识，增强做好支农服务工作的自觉性、坚定性。要始终不渝地坚持主要为社员服务的合作金融改革方向，坚持为农服务的办社宗旨；牢固树立大农业和现代农业的观念，树立
支农光荣，支农出效益的观念，把支农服务与改善经营有机结合起来。农村信用社改进和加强支农服务工作，既要优先满足广大农户的生产资金需要，提高贷款面，又要适当集中资金，因地制宜支持农业规模化、产业化经营；既要坚持贷款条件和贷款程序，又要适当简化农户贷款手续，及
时、方便提供贷款服务，既要坚持贷款自主决策，防止不适当行政干预，又要推行农业贷款的公开化制度，接受农民群众和党政干部的监督；既要发挥金融服务功能，提供资金、结算服务，又要开拓服务领域，为广大农民提供信息、技术、保险等综合性服务，帮助农民发展生产、改善生活
。要通过提高认识，扎实工作，使农村信用社在支农服务方面取得更大的成绩。
二、合理安排信贷资金，突出支持重点
农村信用社资金要取之于农，用之于农，实行多存多贷。在信贷资金投向上要实行“三优先”：农户贷款优先、社员贷款优先、农业贷款优先。在保证农业生产贷款合理需要的前提下，资金有余再安排非社员贷款和工商业贷款。农业比重较大的地区要重点支持主要农副产品的生产，支
持培育专业生产大户扩大规模经营，引导种养业向产业化发展；东部沿海地区再重点支持农业集约经营，广泛采用先进农业科技，发展“两高一优”农业，提高农产品附加值；大中城市郊区要重点围绕副食品供应，适当集中资金，重点扶持“菜蓝子”工程；“老少边穷”地区要在支持广大
农户和集体经济组织发展生产、增加收入的同时，发挥合作金融组织的优势，为贫困农户提供多种形式的服务，帮助其逐步实现脱贫致富。要加强信贷支农工作的计划指导。就全国而言农村信用社新增农业贷款占新增各项贷款的比例不低于40％，农业比重较高的地区新增农贷比例要更高
一些。今后四年全国农村信用社农业贷款余额占各项贷款余额的比例平均每年要增加三个百分点，到2000年，要由1996年的24％提高到35％以上。农村信用社对社员发放的贷款不低于50％。农村合作金融管理部门和县联社要千方百计组织资金，加强资金余缺调剂，对确因支
农资金不足的，人民银行视情况给予再贷款支持。
三、改进贷款管理方式，方便农民贷款
农村信用社对农户发放小额农业贷款可放宽条件，特别是对信誉良好、无拖欠贷款记录的农户可采取信用贷款的方式，不必担保抵押。对农户办理质押贷款要随到随办。要广泛推行农户贷款证制度，适当简化贷款手续，对辖内农户全年生产费用所需资金要早摸底、早安排，按户核实生
产资金需求量，对农户小额贷款采取“一次核定，分次发放”的办法，方便农户贷款。各地农村信用社、县联社都要按照上述要求，制定改进小额农业贷款管理的具体办法，切实改进服务。
四、推行农户贷款公开制度，接受群众监督
贷款公开制度是农村信用社性质宗旨的内在要求，也是民主管理的一项内容。要增加信用社农户、农业贷款的透明度，定期将农户贷款的对象、用途、数量、利率、还贷情况以及信用社贷款计划、审批制度等情况张榜公布，向广大农民和入股社员交底。信用社、县联社都要设立举报信
箱，公开举报电话，畅通言路，接受群众的监督，使贷款发放公正合理。对违章贷款、人情贷款、以贷谋私等问题，一经查实要严肃处理。
五、进一步拓宽服务领域
农村信用社机构众多，信息灵通，要充分发挥这一优势，在做好存款、贷款、现金和结算等金融服务的同时，为广大农民提供多样化、综合性的服务。要促进提高农业生产组织化程度，发展产供销、贸工农一体化经营，尽可能为农民提供市场购销信息，帮助疏通流通渠道，发挥连接农
户与市场的桥梁纽带作用；要积极开展金融、投资和技术等方面的咨询服务，帮助农民理财；要大力拓展中间业务，在缴费、保管、保险和资金委托业务等方面积极开展代理服务。同时，要积极发挥信贷杠杆作用，促使农民留足生产备用资金，引导农民正确处理积累和消费的关系。
六、严格执行国家利率政策，发挥利率杠杆作用
各地农村信用社要严格执行国家利率政策，确立“服务取胜”的观念，在组织资金上以优质服务吸引存户，不盲目攀比，不违规操作，坚决杜绝高息揽储的短期行为。要发挥农村信用社引导农村民间借贷的作用，维护农村金融正常秩序，在发放贷款中严格执行国家利率政策，在国家规
定的浮动幅度内，实行有差别的浮动利率，对信用社社员贷款、粮棉油生产费用贷款，利率要少上浮或不上浮。
七、继续发挥信用站贴近农民、服务农业的作用
信用代办站是农村信用社最基层的网点，在组织农村闲散资金、为农户提供资金服务方面有着不可替代的作用。全国信用站网点布局要相对稳定，重点抓好巩固提高。在经济活跃、资金流量较大、多家竞争存款的地区，可适当增设代办点。在没有站点的地方，信用社、信用站要积极发
扬背包下乡，走村串户的优良传统，搞好流动服务、上门服务。要发挥信用站方便群众，及时灵活的优势，在主要办理存款业务的同时，有条件的站点经信用社授权可以兼办农户小额贷款。要加强对信用站的管理、监督和检查，按规定及时并报帐表。并搞好对信用社人员的培训教育，促使
其遵纪守法，秉公办事，自觉为农民群众服务。要发挥村民委员会和信用社民主管理组织的作用，加强对信用站工作人员的监督制约。对有问题的信用站人员要坚决更换。
八、大力推行优质服务，树立良好形象
搞好柜面和内部服务，是农村信用社加强精神文明建设、改进支农服务的重要方面，关系到信用社在农民群众中的形象，也关系到信用社自身业务发展。各地农村信用社要按照改进和加强支农服务的要求，积极开展优质服务、文明办社的活动。要采取措施改善社容社貌，改进物质装备
，为顾客提供舒适的环境和便利的条件，有条件的信用社都要配备电脑，提高服务质量和效率。要根据农村的特点和农业生产季节性需要，灵活掌握节假日和营业时间，农忙季节营业时间要更长一些。要大力推行礼貌待客，使用文明用语，及时办理客户存款结算，耐心听取并详细解答顾客
户提问，真正做到态度和蔼可亲，服务文明热情，树立农村信用社在广大农民群众中的良好形象。
九、大力表彰先进典型，推动提高支农服务工作水平
对各地农村信用社在支农服务工作中涌现的先进集体和个人，要树立典型，交流经验，大张旗鼓地表彰宣传，更好地推动面上工作的开展。总行决定，今年在全国农村信用社开展一次“优质服务，优先支农”的双优评比竞赛活动，全国评选出100家支农服务先进单位，100名支农
服务先进个人，并予以表彰奖励。各分行要高度重视这项活动，利用报刊杂志等宣传工具扩大正面宣传，切实推动支农服务工作扎实开展。总行将于近期就“双优”评比竞赛活动专门下发文件，进行布置。
十、认真抓好农村信用社改进和加强支农服务的组织领导工作
各级人民银行农村信用合作管理部门要重点抓好组织、宣传和总结，不断推动这项活动健康开展。各地县联社、信用社要组织好广大干部职工认真学好有关文件，弄清改进和加强支农服务的意义和要求，结合本地实际，提出行之有效、操作性强的具体措施。县联社要加强对此项工作的
具体指导，做好对辖内信用社的督促检查，使这项工作落到实处。要紧紧依靠当地党政和广大农民群众，认真倾听他们的意见和要求，及时改进工作，以更加优质的服务取信于民，让农民满意。为了向广大农民群众展示农村信用社改进加强支农服务的决心和诚意，各地农村信用社可参考总
行草拟的《农村信用社优质服务公告》（见附件2），拟定适合本社特点的公告，向广大社员和农民群众做出服务承诺，广泛张贴，宣传政策，摆明措施，接受监督，使农村信用社改进加强支农服务工作真正收到实效。
附件：农村信用社优质服务公告（示范）
农村信用社是由社员入股、实行民主管理、主要为社员服务的合作金融组织，是经中国人民银行批准设立的合法金融机构。为了贯彻《国务院关于农村金融体制改革的决定》精神，加强对本地农户、个体工商户、乡镇企事业单位和其他经济组织的金融服务，促进提高农村两个精神文明
建设水平，特作以下公告：
一、农村信用社遵循“民主办社、灵活经营、高效廉洁、文明服务”的合作金融企业精神，为本地农户、农业和农村经济发展提供金融服务。
二、经中国人民银行批准，信用社主要办理以下金融业务：储蓄存款、个体经济户和企事业单位存款，各种信用、担保、抵押贷款，同城、异地结算，各种委托及代理业务以及人民银行批准的其他业务。
三、信用社在办理各项储蓄和存款业务时，严格执行国家统一制定的《储蓄管理条例》和有关制度规定，坚持存款自愿，取款自由，为储户和存户保密的原则，确保储蓄和存款资金的安全，保证到期还本付息。
四、信用社的信贷资金主要由社员股金和存款形成，本着“取之于农、用之于农”的原则，实行多存多贷，主要用于解决本地农民生产、生活和企事业单位的生产资金需要，优先安排农业生产贷款，促进本地农村经济全面发展。
五、信用社坚决维护社员的合法权益，对本社社员实行贷款优先、利率优惠，在信用社发放的全部贷款中，将保证主要用于本社社员。
六、为了方便农户，信用社对信誉好、有还款能力的农户小额生产、生活贷款，采取信用贷款办法，并简化贷款审批程序，对农户贷款实行户主贷款制，按户核发贷款证，实行“一次核定，分次发放”，在核定的限额内凭证及时办理贷款。信用社将定期张榜公布贷款情况，接受群众监
。
七、信用社在为客户办理资金汇总业务时，严格执行结算纪律。坚持做到安全、准确、及时，保证不压票，不随意退票，未经客户同意不代任何单位和个人代扣资金。
八、信用社在为农民群众提供存款、贷款、结算业务的同时，将充分发挥合作金融点多面广、信息灵通的优势，积极为广大农民和农村各类经济组织提供保险、投资、理财、信息、技术等多样化服务，为本地经济发展做好参谋。
九、农村信用社严格执行国家金融政策制度，照章办事，文明服务。为接受广大社员及客户的监督，信用社将设置监督意见箱和监督举报电话，凡发现信用社职工有违法、违规和在办理业务时吃、拿、卡、要等行为的都可举报。举报一经查实将对举报人给予适当物质奖励。
关于改进秋季农副产品购销资金供应与管理的通知
银发〔1997〕428号
中国人民银行、中国农业发展银行、中国农业银行各省、自治区、直辖市分行，深圳经济特区分行：
国务院办公厅近日发出《关于做好秋粮收购工作的通知》，中国人民银行要求有关银行认真贯彻执行本通知的有关规定，切实改进金融服务，确保粮棉油收购资金供应，进一步加强购销资金管理，合理控制现金投放。现就有关问题通知如下：
一、按照筹措收购资金责任制，及时安排收购贷款，确保粮棉油收购资金供应。
各地有关银行要会同主管部门和收购企业，对当地的秋季农副产品收购总值以及所需收购贷款和现金投放量进行分析预测；要按照在政府领导下的分级分部门筹措收购资金责任制的政策要求和农副产品收购资金筹集渠道，落实收购资金来源；各地农业发展银行要进一步加强系统内资金
调度，适时发放收购贷款，确保粮棉油收购资金供应；要督促收购企业采取有效措施，及时组织贷款回笼，压缩费用开支，减少不合理资金占用，严格按照收购资金责任制要求，筹措应到位收购资金；对各地财政、粮棉企业确实不能到位的资金，在坚持“分清责任、先垫后还、逾期扣收、
单独管理”的前提下，由当地农业发展银行按库贷挂钩的原则，视粮棉收购进度及时发放垫付贷款。
二、在粮棉油调销环节推广使用银行承兑汇票，减少资金占用，加速资金周转。
各地农业发展银行要采取切实有效措施，在粮棉油调销环节推广使用银行承兑汇票，大力发展承兑、贴现业务，使银行承兑汇票逐步成为粮、棉、油调销的主要结算方式。开户银行要主动引导粮棉企业在调销中采用银行承兑汇票结算。对调销粮棉油时采用银行承兑汇票结算的企业，主
销区的农业发展银行分支机构要优先给予承兑，主产区的农业发展银行分支机构要优先给予贴现，并适当简化调销票据的承兑、贴现手续。要推动粮棉油调销票据的流通转让，鼓励和支持政策性粮棉企业将调销中收受的银行承兑汇票，转让用于政策性业务支出。农业发展银行各分行要根据
辖内粮棉油调销票据承兑、贴现业务发展的合理需要，适时调整分支机构的收购贷款计划；开户银行要在上级行的承兑授权和下达的收购贷款计划之内办理承兑和贴现。为了进一步加强收购资金专户管理，各地农业发展银行要对粮棉油调销票据单独登记，并对企业转让银行承兑汇票的投向
和范围进行审查。各商业银行及其分支机构要通过扩大票据承兑与贴现，积极支持企业购进粮棉油的合理资金需要。人民银行总行对粮棉主产区单独下达再贴现限额，专项用于粮棉油调销票据的再贴现，并对这部分再贴现限额实行单独考核。各地人民银行要优先支持粮棉油调销票据的再贴
现。
三、要加大粮棉油调销环节的信贷投入，加强对调销回笼款的管理。
主销区的农业发展银行分支机构，要适时发放粮棉油调销贷款，支持企业和粮食部门按计划调入（购进）粮棉油，增加库存，保持合理的储备，以加快粮棉油调销进度，缓解主产区的库存压力，增加收购资金来源。各商业银行要对有市场、有销路的棉纺企业加大信贷投入，积极支持企
业补充必要的原料库存；要鼓励和引导棉纺企业使用国产原料；支持棉纺企业加快技术改造、结构调整的步伐，加速产品升级换代，以增强产品的市场竞争力；对棉纺企业进入交易市场采购原料，要积极给予信贷支持。各地农业发展银行要进一步加强对粮棉油调销货款的管理，定期与收购
企业及其主管部门沟通，及时了解粮棉油调销进度和货款回笼情况；要协助企业积极采取增加调销货款回笼的具体措施，及时回笼调销货款；要切实采取防止收购资金流失的政策措施，对挤占挪用调销回笼款的，要按照有关规定严肃查处。
四、在确保粮棉油收购现金供应的同时，积极开展储蓄业务，增加现金回笼。
金融部门要与收购企业密切配合，确保农副产品收购现金供应。当地农业发展银行要根据各收购网点的收购进度，及时发放收购贷款，办理资金拨付；当地农业银行和农村信用社要根据旺季收购的实际需要备足现金库存，积极主动地提供必要的金融服务；当地人民银行要根据收购进度
，及时调拨发行基金，合理调配币种结构。在确保农副产品收购现金供应的同时，要积极开展粮棉油收购支付个人资金转存储蓄的业务。当地农业银行和农村信用社要抽调得力人员到收购现场及时办理农户储蓄业务，增加信用回笼。农业银行、农村信用社现场办理储蓄业务，必须尊重农户
的意愿，不得强行吸储，除代扣农业税外，不得代扣其他任何款项。
五、切实加强组织领导。
各地人民银行要根据本通知精神，会同有关金融机构，结合当地实际情况，研究制定具体的贯彻落实措施，切实加强组织领导，及时协调解决工作中出现的矛盾和问题。各地农业发展银行要加强对基层行和粮棉企业有关人员的银行承兑汇票业务知识培训；完善银行承兑汇票业务内部管
理和风险防范制度。各地农业银行和农村信用社到收购现场办理储蓄存单业务，要合理分工、相互配合，避免不正当竞争。
1997年10月14日
分析与构建：中国现代司法决策能力论纲
毛德龙
作者简介：
毛德龙，男，1977年3月出生，山东省日照市人，现为广东省东莞市中级人民法院民四庭副庭长、西南政法大学经济法学博士研究生。迄今为止，在《现代法学》、《人民司法》等国家核心期刊上共公开发表学术论文30余篇，其中三篇在全国法院学术论文讨论会上获奖，一篇获2004年度广东省法院系统调研成果一等奖。参加过三个课题研究，主持编写著作一部，其中《破产法研究》系司法部重点课题。
论文提要：
司法决策能力是司法能力的重要组成部分，决策水平的高低直接关系到人民法院司法改革的方向和各项工作的顺利展开，当前社会经济转轨、国际形势风云变幻，中国正处于一个改革和发展的历史机遇期，这些都对我们的司法提出了新的、更高的要求，提高司法决策能力刻不容缓。本文分析了司法决策能力的内涵、理念、程序、检验标准和责任追究制度，提出了提高司法决策能力的制度构架，还提出了制定《人民法院重大司法决策基本框架》的设想。全文共8121字。
一、引言
2004年9月16日至19日，中国共产党第十六届四中全会在北京召开，全会听取和讨论了胡锦涛总书记受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（下称《决定》），科学、民主、依法执政成为中国共产党执政党建设的目标。《决定》分析了中国共产党面临的三大历史任务和存在的五大问题，总结了六大经验，科学、及时地作出了加强五大执政能力的对策。《决定》不仅对我党的执政能力从战略的高度加以规划，从理论的层面进行了系统阐述，而且从战术角度具体提出了全面推进的步骤。它对于我党把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命意义深远。 在《决定》作出之后，全国上下，各行各业都从各自具体的工作实际和工作特点出发提出了提高能力的意见和做法，最高法院自然也不例外。2005年1月22日肖扬院长在最高法院先进性教育活动大会上指出：“党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的重大命题，就是要保证党具有领导广大人民建设中国特色社会主义的坚强本领，始终保持能力上的先进性。根据加强党的执政能力建设的要求，在去年年底召开的全国高级法院院长会议上，我们联系人民法院工作实际，提出了增强司法能力，提高司法水平的问题。 …对于人民法院来说，要增强六种能力，就是增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾和纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。作为人民法院的领导干部，则要着重增强三种能力，即司法决策能力、司法管理能力和司法审判能力。对广大法官而言，则要着重增强四种审判能力，即着重增强适用法律的能力、驾驭庭审的能力、诉讼调解的能力和判决说理的能力。” 2005年4月4日最高法院发布了《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》（下称《意见》），《意见》着重强调了增强司法能力、提高司法水平的重要性和紧迫性，指出：“党的十四届六中全会明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，为人民法院工作进一步指明了方向。人民法院是党领导下的实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带，必须通过公正、廉洁、文明、高效的司法活动，为加强党的执政能力建设总体目标的实现，提供有力的司法保障。能否做到这一点，关键在于我们是否具有与加强党的执政能力建设相适应的司法能力和司法水平。”《意见》还指出：“人民法院增强司法能力、提高司法水平主要包括，增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾和纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。”
在最高法院提出的应当着重加强的人民法院的六种能力、人民法院的领导干部的三种能力以及人民法官的四种能力中，其中司法决策能力的提法应当说是比较新颖的，而司法决策能力又恰恰是目前之中国社会变迁、司法改革的进程中不可或缺的一种能力，司法决策能力的高低直接关系到中国依法治国的进程和司法改革的大局。以前我们法院系统总是习惯性的强调以审判为中心，从而不同程度的忽视了司法决策对审判工作的巨大影响，没有正确的司法决策，也就不可能有人民法院各项工作的协调发展和突破创新，因此最高法院提出增强司法决策能力的《意见》，在司法改革处于攻坚阶段的今天， 意义是非常重大的。但是令人遗憾的是，自从最高法院的《意见》提出了司法决策能力的理论以来，法学理论界和实务界，对于司法决策能力还都基本上处于漠视状态，对司法决策能力的意义还都没有进行一个深刻的反思和认识，对司法决策能力还没有进行比较深入细致的研究。明晰司法决策能力的概念和内涵，探索增强司法决策能力的途径和方法，把握司法决策的规律和原则正是本文的用意所在。
二、几个关键概念的廓清
研究司法决策能力首先必须弄清楚决策、司法决策、决策能力等几个关键概念。
（一）决策。对于“决策”一词，我们并不陌生，在日常生活中，人们通常将决策形象的理解为拍板、作决定。 按照现代决策学理论，决策是人们对未来实践的目的、方向与达到目标的原则、方法和手段所做的决定。或者说决策就是针对某一问题，确定反映决策者偏好的目标，根据实际情况，通过科学方法从多个方案中选出一个最优方案的过程。 决策有以下几个特征：1、决策要求有明确而具体的决策目标；2、决策以充分了解信息为前提；3、决策要有两个以上的备选方案；4、决策要求对备选的方案进行综合分析和评估；5、决策追求的是最优的效果。决策是一种决定，但又与决定不同，决策往往是对重大事情、经过比较严密论证的决定。决策与决议也不相同，决议一般是比较重大会议之后形成的一致认识或看法，决议中可以包含某种决策，但大多情况下仅仅是重要会议的一个结论性的文件。决策与判决亦有重大区别，判决是一个法律上的专有名词，一般不能泛化，它是司法机关按照法律规定的程序对某一个具体案件作出的特定的处理意见。
（二）司法决策。对于司法决策，我们还比较陌生，通常见到的是公共决策、行政决策与经济决策等相关概念。所谓公共决策，一般定义为国家、政府及执政党为公共物品和公共服务的生产和供应，为宏观调控经济以及社会的运行而作出的决策。 行政决策则是国家各级行政机关及其部门对重大事项所作出的决策。 所谓经济决策，又称市场决策，它是指市场主体为追求利益的最大化，根据市场供求关系，对生产、采购和供应所作出的决定。从上述概念类推，我们可以这样归纳，司法决策就是司法机关对司法运行过程中出现的一些重大事项，按照一定的程序和既定的目标所作出的决策。当然司法决策毕竟有其特点：首先，司法决策的决策主体是司法机关，通常是司法机关的领导干部；其次，司法决策要遵循司法规律。现代意义上的司法权具有中立性、被动性、判断性、终极性、独立性等方面的特征， 它以追求公平正义为基本价值趋向，而行政权则往往以效率为第一目标；最后，司法决策的事项都是在司法运行过程中出现的重大事项，包括司法审判活动、司法管理活动、司法后勤保障活动、判决执行活动、司法机关对外交往活动中出现的重大事项。
（三）决策能力。所谓决策能力，也就是决策水平，决策能力高低的判断标准一般要用决策效果来判定。决策是否确实解决了面临的难题；决策是否符合决策者的目标；决策是否具有效率；决策是否合乎法律和社会秩序；决策在社会上是否得到了正面的评价等等，这一些都是评价决策能力的要素。换句话说，决策的正确性、效率性、实用性就是决策能力高低的评价标准。
（四）司法决策能力。通过对上述三个范畴的归纳综合，我们似乎可以得出这样的结论：司法决策能力就是司法机关主要是司法机关的领导干部针对司法运行过程中（包括司法审判活动、司法管理活动、司法后勤保障活动、判决执行活动、司法机关对外交往活动）出现的重大事项，为实现一定的决策目标，按照法定的程序进行分析判断、择优选择解决方案的能力。
三、司法决策的主体及客体
（一）决策主体。对于司法决策的主体，从肖扬院长的讲话来看，应当是人民法院的领导干部。湖南省高级法院江必新院长也倾向于认为司法决策的主体是人民法院的领导班子。 也有实务界资深大法官认为：“司法能力的主体，是人民法院这个整体。尽管从微观上看，司法能力是由每个法官和其他工作人员的能力构成的，但论及司法能力，应当是指人民法院整体所具有的能力。” 其实这两种看法都是非常正确的，但笔者认为将司法决策的主体细分为决策主体和参与主体似乎更加合理，因为现代意义上的决策一方面强调领导者的作用，但实际上任何一项具体决策的形成，都是在特定的时空环境下综合考量各种因素的安排，尤其是群众参与、专家咨询和领导决策相结合的现代决策机制的形成，使决策主体不再孤独单一而是更加丰富具有多重性。
1、人民法院的领导干部。人民法院的领导干部，准确的说应该是人民法院的领导集体，毫无疑问是最重要的司法决策主体。就一个法院来讲，大多数的重大事项都是由院党组、院党委或者是院长办公会决定的，但有时也会在审委会或中层领导会议上进行研究和讨论。值得注意的是，司法决策的主体只能是人民法院的领导干部的集体，不是院长或者党委书记个人，尽管院长和党委书记可能在决策中起着核心作用，但决不能以个人意志凌驾于组织之上，在这个方面，我们是有惨痛教训的，邓小平同志就曾沉痛的指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到了一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”
2、人民法院的全体干警作为司法决策的参与主体，在现代司法决策中起着越来越重要的作用。现代决策与传统决策相区别的一个重要特征就是决策的科学化、民主化和公开化。 例如，在河北省人民政府办公厅起草的《河北省人民政府建立健全科学民主决策机制的意见》中就强调了决策问题没有系统调研不决策的制度以及社情民意反映制度，要求省政府及各部门建立社情民意反映制度，指定专门机构负责收集、整理公众对拟决策事项的意见和建议，做好有关解释咨询工作。在司法决策中，建立健全人民法院全体干警的决策参与机制正是现代司法决策理念的必然要求。
（二）决策的客体或者事项范围。并非所有的司法运行过程中的事项都要经过严格的遵循既定程序的决策，这实际上也是不可能做到的，我们必须对司法决策的客体或者事项范围作出一个大致的界定。例如《成都市青白江区重大行政决策事项公示和听证暂行办法》第二条就界定了决策的事项范围：1、区国民经济和社会发展中、长期规划；2、财政预决算草案；3、政府直接投资且投资总额超过500万元的项目；4、有关全区改革开放和社会发展的规范性文件、重大政策措施；5、其他对全区社会稳定、经济影响重大的问题。《河北省人民政府建立健全科学民主决策机制的意见》中也对决策适用的事项范围作出了一个大致的界定，该意见适用的事项范围是“本省国民经济和社会发展计划、省级预算、宏观调控和改革开放的政策措施，社会管理性事务、地方性法规草案和政府规章，大型项目等”。
对于人民法院司法运行过程中应当通过规范的决策程序进行决策的重大事项，笔者以为，至少应当包括以下几个方面：1、最高法院和高级法院出台或者发布具有约束力或者指导性的意见、制度等规范性文件；2、人民法院重大的司法改革举措或者试点； 3、在遵循现有法律的基础上，对一些影响特别重大的案件也可以适当引进这种决策机制；4、对人民法院的全体干警的福利待遇有重大影响的决定；5、涉及人民法院的一些对社会稳定和经济有重大影响的事项；6、其他院党委或者院党组认为应当按照决策程序进行决策的事项。
四、司法决策的理念及程序
（一）司法决策必须具备的理念。所谓理念，通常是指对事物的认识、观念、信念或者价值观，司法决策所必须具备的理念是指司法决策运作过程的理论基础和主导价值观，它是基于一定的意识形态和传统对司法决策功能、性质和应然模式的系统思考。依笔者之见，现代司法决策的理念至少应当包括：1、依法决策的理念。就是要求整个决策的过程和决策的结果合乎法律法规的规定，这是司法决策最基本的要求；2、科学决策的理念。就是在决策过程中广泛运用先进的科学思想、理论和技术，尊重司法规律，降低决策的风险和成本，提高决策的质量；3、民主决策的理念。就是要求在决策过程中能够使不同意见和多元化的利益得到充分和客观的表达，重大决策必须坚持集体讨论和表决，防止和杜绝个别领导干部凌驾于集体组织之上；4、公开决策的理念。除依法应当保密的事项之外，所有决策的事项、依据和结果都应当公开，使群众对决策事项知其然知其所以然。
（二）决策程序。司法决策的过程是决策主体综合考量各种影响因素，对各种利益进行综合平衡的过程，决策程序的公正性和严密性，直接影响到司法决策的民主性和科学性，正如我国著名法学家季卫东先生所言：“如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为其制度化的重要基石。” 当然我们可以根据拟决策事项的性质和重要程度采用不同的程序，一般而言，一项列入司法决策范围的事项应当经过以下程序：
1、调查研究程序。在《河北省人民政府建立健全科学民主决策机制的意见》中就有决策的问题没有系统调研不决策的制度，可见调查研究对于现代决策的重大意义。毛泽东同志曾经形象的将那些不懂调查研究的领导干部比作“墙上芦苇，头重脚轻根底浅；山中竹笋，嘴尖皮厚腹中空”，我们可以说，没有调查研究就不可能有科学的司法决策。
2、专家论证程序。在现代决策中，专家论证程序起着越来越重要的作用， 专家作用的发挥，主要体现在司法决策程序中的咨询环节，规定专家论证程序，有利于发挥专家学者“智囊”作用，在制度上保证决策的科学性和准确性。
3、听证程序。听证程序是近几年发展起来的，广泛应用于公共决策领域的一种被实践证明是行之有效的程序，“决策前必须听证”在西方和日本几乎成为一项公认的原则。从法治的角度来看，任何权力必须公正的行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这既是法治的原则，也是实现法治的程序。 听证程序是民主决策和科学决策以及公开决策理念的具体制度保障。
4、公示程序。一项重大的司法决策，公示的内容至少应当包括：a拟作出重大司法决策事项的基本情况；b拟作出的重大司法决策事项的可行性说明；c有关统计数据和调查分析资料；d法律分析意见书；e成本分析；f论证过程；g群众以及媒体的反映。
五、司法决策的评价以及责任追究
（一）司法决策的评价。对于一项具体的司法决策，其检验或者评价的标准既有宏观标准，又有微观标准。宏观标准是什么呢？只能是实践。邓小平同志曾经指出：“实践是检验真理的唯一标准，实践是检验路线、方针、政策是否正确的唯一标准。” 他进一步强调应当以是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平作为衡量一切工作的最根本的是非标准。当然，由于宏观标准的长远性、宏观性和非操作性，对于一项具体的司法决策而言，有时很难适用，因此，我们必须为一项具体的司法决策确立一项微观评价标准。邓小平同志曾经指出：“马克思主义活的灵魂，就是具体情况具体分析。” 笔者认为，对于一项具体的司法决策，评价或者检验的标准至少应当考虑以下因素：（1）该司法决策是否符合现代司法决策的理念，即是否贯彻了依法、公开、民主、科学的理念；（2）该司法决策是否遵循了既定的决策程序；（3）该司法决策在社会上的反响和媒体的评价；（4）该司法决策是否收到了人民群众以及人民法院全体干警的拥护和支持；（5）该司法决策是否解决了现有的困难；（6）该司法决策带来的后果如何。如果综合衡量以上因素之后，该司法决策的评价是正面的，我们就可断言该项司法决策是一项成功的决策实践。
（二）责任追究。对于不遵循既定决策程序或者一项负面影响重大的司法决策，追究直接责任人的法律或者纪律责任是现代司法决策不可或缺的制度内容。我们以前的司法决策，正是由于决策主体之间的职责没有彻底划清，决策能力有限，决策责任追究制度不健全且缺乏刚性，信息不充分，决策不及时，决策监督控制不到位等原因，决策失灵、决策混乱、决策质量低下的情况时有发生。这种情况下，不仅降低了司法决策的合法性、权威性和效能性，使司法决策达不到预期目的，还会损害公共利益，降低人民法院的司法权威。笔者认为，建立健全司法决策的责任追究制度至关重要，但司法决策的责任追究毕竟同一般的法律责任不同，我们在建立责任追究制度时应当注意以下几个问题：1、谁决策，谁负责；2、对于构成渎职和玩忽职守的责任主体应当依法追求其刑事责任；3、司法决策的后果应当作为责任追究的重要依据，对于没有造成严重后果的，一般不应追究责任；4、是否遵循既定的决策程序是确定责任追究的重要依据；5、要区分错误司法决策和一般的决策失误，防止打击决策者的决策积极性和自信心；6、要区分刑事责任、民事责任和行政责任以及一般的纪律责任和道义责任。
六、提高司法决策能力的途径：制度构建
当今中国正处于经济高速发展，利益主体日益多元化，新思想和新观念交相鼓荡，社会矛盾层出不穷的阶段，人民对司法的需求从来没有象今天这样强烈过，中央提出的提高执政能力和构建和谐社会的战略目标更是对今日的中国司法制度提出了更高的期望和要求。为适用这一要求，中国的司法改革也在轰轰烈烈、大张旗鼓的进行，最高法院和最高检察院分别出台了《人民法院五年改革纲要》和《检察改革三年实施意见》，并先后进行了机构改革、厅级干部竞争上岗、公开招聘高级法官等重大改革，同时还在全国范围内进行了选任审判长、司法仪式、证据制度、行政诉讼以及审判回避等一系列改革。客观的讲，这些司法改革措施取得的相当大的成效，一举扭转了司法权威急剧下降的局面。但毋庸讳言，老百姓反映强烈的司法腐败、司法不公、司法不独立以及立案难、执行难、申诉难等问题尚未得到根本性的解决。据统计，到1999年6月底，全国法院未执结的案件达85万余件，涉及标的金额2590多亿元，还发生了多起司法机关高层领导贪污腐败的大案要案，司法改革还缺乏统一领导和整体规划，零打碎敲、各自为政的现象还相当普遍。 在这种情况下，大力加强人民法院和人民法官的司法能力建设，就成为新时期人民法院工作的重中之重。 在最高法院提出的人民法院应当增强的六种司法能力、人民法官应当着重增强的四种司法能力以及人民法院的领导干部应当着重增强的三种司法能力中，司法决策能力的提出相当引人瞩目。这不仅是因为司法决策能力的提法相当新颖，而且司法决策能力的高低往往直接关系到我们今后司法改革的走向和人民法院各项工作的展开。俗话说：决策是关键，决策是灵魂。没有良好的决策，就不可能有正确的行动，中国之所以有今天的成就，归根结底还是我党以及邓小平同志英明果敢、高瞻远瞩的决策的结果。因此，提高人民法院的领导干部的司法决策水平至关重要。
通过上述分析，我们可以看出，提高司法决策能力的途径固然需要以人为本，以提高人的素质为核心，但制度建设更重要，没有良好的、能够充分发挥人的聪明才智的制度，再聪明的人也有可能走向反面。让我们再次引用邓小平同志那句名言，他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到了一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。” 因此，笔者建议，我们的各级人民法院包括最高人民法院应当尽快结合各自的实际情况制定有关重大司法决策的意见或者框架，为司法决策能力建设提供制度保障。这个意见或者框架至少应当包括以下内容：（一）制定依据；（二）宗旨或者目的；（三）司法决策的基本原则；（四）司法决策的主体规定；（五）司法决策的事项范围；（六）司法决策的方法和基本制度；（七）司法决策的基本程序；（八）司法决策的评价和检验；（九）司法决策的监督和责任追究。倘若我们的司法决策真正能够实现这些设想，我想我们的司法决策水平必定能够迅速提升到一个新的台阶。
七、结语
应该承认，司法决策能力问题是一个内容相当丰富、非常有研究价值的课题，由于学养和时间的关系，本文只是对司法决策能力问题的一个浮光掠影式的总体性论纲，其中任何一项内容都可以再进行进一步的研究和斟酌。笔者之意，就是想通过本文来唤起政界、学界和实务界对司法决策能力建设重要意义的认识，如果果能如此，笔者也就心满意足了。当然，文章观点不一定正确，论证也不一定充分，还望各位同仁批评指正。
